Por qué sí reelegir a los legisladores

La reelección inmediata de los legisladores tiene varias ventajas que deben ponderarse, aquí se destacan 3

Por: Lorenzo Córdova Vianello

El de la reelección legislativa es uno de los temas pendientes en la agenda democratizadora. Hoy por hoy somos, junto con Costa Rica, la única democracia que prohíbe que los miembros del parlamento (en nuestro caso tanto los diputados como los senadores) puedan ser reelectos sucesivamente en sus cargos. 

Esa prohibición, introducida en el artículo 59 constitucional en 1933, tuvo un doble objetivo político: por un lado, obligaba a una circulación en los espacios del poder público de las élites dirigentes en cada proceso electoral, lo que permitía oxigenar un sistema sumamente cerrado, pues la única vía real de acceso a los órganos electivos era la postulación de candidaturas que realizaba el Partido Nacional Revolucionario (PNR).

Ese hecho, que redefinía las reglas del juego entre la clase política revolucionaria, abría las expectativas de acceso a los espacios del Estado, tarde o temprano, para un número mayor de personas.

Por otra parte, lejos de tener una justificación democrática, tenía el propósito claro de fortalecer el poder de la omnímoda figura presidencial.

En efecto, las capacidades de decisión del presidente se veían incrementadas por el hecho de ser el “jefe nato” del partido oficial de donde se desprendía, entre otras cosas, la prerrogativa de “palomear” a los candidatos a cargos electivos postulados por el mismo.

De esta manera, la reelección, fenómeno que inevitablemente acerca a los representantes con sus electores, al ser de éstos de quienes depende la expectativa que tienen los primeros de permanecer en el cargo en legislaturas sucesivas, habría debilitado los vínculos políticos que los legisladores (pero lo mismo vale para el resto de los cargos públicos electivos) tenían, directa o indirectamente, con el presidente de la república.

Para decirlo de otra manera, el impedimento de la reelección consecutiva, provocaba que el cargo se debiera más a la lealtad con el presidente que a la relación que se pudiera tener con los electores, lo que fortalecía la relación de dependencia de la clase política con el todopoderoso titular del Ejecutivo.

En suma, la imposibilidad de reelección sucesiva, además de inducir un forzado recambio en las élites gobernantes, le permitía al presidente controlar el destino de prácticamente todos los políticos cuyo cargo se debía a la generosa y magnánima voluntad presidencial (detrás de la que se escondía un férreo control político).

Vale la pena hacer un señalamiento que, con frecuencia, se esgrime como una objeción histórica a la propuesta de reelección consecutiva de los legisladores.

Aunque el principio de no reelección (inmediata) fue uno de los postulados de Francisco I. Madero en el Plan de San Luis y pronto se convirtió en el mote de la Revolución Mexicana (“Sufragio efectivo, no reelección”), éste estuvo pensado originalmente en relación con la presidencia de la república.

El articulado original de la Carta Fundamental de 1817, recogió en sus términos esa prohibición de reelección para la máxima magistratura del país.

Sin embargo, la idea de no reelección que inspiró la lucha revolucionaria nunca estuvo vinculada con los encargos legislativos.

La reelección inmediata de los legisladores (que puede, por supuesto, tener múltiples modalidades como las que tienen que ver, por ejemplo, con la existencia de límites en las veces en las que puede operar) tiene varias ventajas que deben ponderarse, entre las que destaco la siguientes:

1. La más socorrida –pero no por ello carente de veracidad– es que impondría a los legisladores a mantener un vínculo más estrecho con sus electores de quienes dependerá, en su momento, una eventual ratificación electoral en el cargo.

Ello traería consigo un mejor y más intenso ejercicio de rendición de cuentas en el que el elector no sólo “premia” o “castiga” en las urnas en general a un partido por su desempeño político sino también en específico a determinadas personas: sus representantes.

Una de las promesas incumplidas de la democracia (parafraseando una famosa expresión de Norberto Bobbio) es la del distanciamiento de la política y de los representantes populares respecto de la base ciudadana.

Ése fenómeno –que no es exclusivo de México– se ha traducido en una inevitable erosión, que puede constatarse de manera invariada en los distintos ejercicios de medición de cultura política, de la confianza y de la valoración que se tiene de las instancias democrático representativas.

Hoy, los parlamentos y los partidos políticos –las instituciones por excelencia de la democracia representativa– padecen un grave déficit de credibilidad generado, en buena medida, por la concepción generalizada de que no reflejan las necesidades ni los intereses colectivos sino más bien los intereses particulares de una clase política encumbrada y distanciada de la sociedad.

Si bien esa desconfianza y mala ponderación de los órganos representativos y de los canales naturales de integración de los mismos no depende de la posibilidad de reelección de los legisladores (en efecto, el descrédito del que hablábamos es generalizado y está presente incluso en los países en los que la reelección está permitida), este mecanismo sí puede fortalecer la rendición de cuentas de la gestión pública de cara a los ciudadanos en las elecciones sucesivas.

Para que la posibilidad de reelección de los funcionarios públicos tenga un efecto de rendición de cuentas, como se pretende, resulta necesario que existan instrumentos adicionales y complementarios, tales como la obligación de los funcionarios públicos de informar de su gestión a sus representados, la presencia de efectivos mecanismos de transparencia y de auditoría, que existan medios de información responsables, objetivos e imparciales, que haya una opinión pública dinámica y consolidada, así como una cultura política de corresponsabilidad ciudadana que provoque un interés y que no sea refractaria a la política.

Se dice fácil, pero para que la reelección de legisladores efectivamente genere una rendición de cuentas más efectiva, se requiere un contexto democrático particular.

No se trata de una institución que en automático generará esos efectos, sino que los mismos se derivan de la existencia de una serie de condiciones y de la correlación e interdependencia de éstas.

2. La posibilidad de reelección consecutiva de legisladores permite, en segundo término, la formación de una clase parlamentaria más estable y profesional permitiendo que el conocimiento acumulado respecto de las funciones y las prácticas parlamentarias tenga una mayor importancia.

En los países en que la reelección consecutiva está permitida, es común ver que buena parte de los legisladores permanecen en sus cargos reiteradamente durante largos periodos (en los Estados Unidos alrededor de 90 por ciento de los legisladores son reelegidos en sus cargos), lo que genera no sólo estabilidad y continuidad en el trabajo legislativo y en consecuencia una mayor eficiencia del mismo (una iniciativa de ley impulsada pero no concretada en una legislatura tiene mucho más posibilidades de tener seguimiento y viabilidad si sus impulsores permanecen en su encargo), sino también una profesionalización y, por ende calidad, del trabajo parlamentario.

Por otra parte, la posibilidad de que un parlamentario repita en el encargo por un nuevo periodo hace que la necesidad de una curva de aprendizaje de legisladores “novatos” sea menos frecuente.

En ese sentido, la reelección, de concretarse ahorraría en buena medida un tiempo precioso que podría redundar en una mejor calidad del trabajo legislativo.

Es cierto que, en los hechos, varios son los legisladores mexicanos que “saltan” de una cámara a otra elección tras elección, ya sea en el plano federal (de la Cámara de Diputados al Senado o viceversa) o en los varios niveles de gobierno, con lo cual, a pesar de la actual prohibición de reelección legislativa, en realidad hay varios políticos que son legisladores profesionales de facto, pero lo cierto es que no se trata de una situación generalizada y que, además, ello no redunda en la continuidad del trabajo legislativo porque el cambiar de órgano supone también competencias diferentes y tiempos y circunstancias distintas.

3. Un tercer argumento que vale la pena mencionar es que la estabilidad en el encargo legislativo que podría generar la reelección inmediata, fomentaría la existencia de interlocutores más ciertos y permanentes y que los puentes de diálogo y comunicación, que son indispensables para lograr una gobernabilidad democrática, fueran más duraderos y no tuvieran necesariamente que reconstruirse en cada legislatura.

Es obvio que un contexto de falta de mayorías predefinidas en las cámaras legislativas y particularmente cuando ello se traduce en la existencia de “gobiernos divididos”, es decir, cuando el titular del gobierno (presidente en el plano federal o los gobernadores en el plano local) carece del respaldo de una mayoría parlamentaria que lo acompañe, genera condiciones más complicadas de gobernabilidad política.

En esos escenarios la capacidad de gobierno depende de la construcción de mayorías a través de acuerdos y negociaciones, en muchas ocasiones complicadas y complejas.

Para lograrlas siempre es conveniente contar con interlocutores estables y confiables. Es cierto que cada negociación tiene su propia complejidad y que la construcción de mayorías no supone la conformación de un bloque predefinido hacia el futuro.

Con gran probabilidad la generación de consensos supone articular mayorías que serán distintas y que irán cambiando según los temas y las coyunturas políticas.

Pero también es cierto que esa complicada tarea de negociación que debe encabezar un gobierno en el marco de una realidad caracterizada por el pluralismo se facilita cuando entre los grupos parlamentarios opositores (y con mucha frecuencia también incluso con la (o las) fracción(es) afines al gobierno) se cuenta con interlocutores estables.

En ese sentido, la reelección de legisladores permitiría el que en cada legislatura no tuvieran que construirse puentes de entendimientos desde cero, sino que, eventualmente –de así decidirlo la voluntad popular expresada en las urnas–, los esfuerzos hechos en ese sentido pudieran trascender una legislatura.

Pero ese beneficio no es sólo de tipo interinstitucional, es decir, entre un poder y otro (el Legislativo con el Ejecutivo), sino también al interior de un mismo órgano legislativo, donde los canales de comunicación, diálogo y negociación tendrían la oportunidad de mantenerse.

Es cierto que en cada elección la composición de las cámaras tiende a modificarse y eso altera inevitablemente el peso de cada fracción parlamentaria modulando, alterando, e incluso revirtiendo, las dinámicas de negociación política, pero eso no significa que la existencia de interlocutores reiterados (se insiste, en caso de que el intento de reelección prospere en las urnas) no resulte útil y relevante.

Como ya anticipábamos el tema de la reelección de legisladores está impregnado de una serie de recelos y de prejuicios infundados pero profundamente arraigados en el imaginario colectivo.

Es probable que el principal reto que enfrenta esa propuesta es el de tener que enfrentar y desmontar esos prejuicios venciendo los impulsos, muchas veces inducidos por los grandes mitos del pasado, que tienen mucho de instintivo y poco de racional.

Por otra parte, también debe rehuirse de los presuntos efectos semi-mágicos que muchos de los defensores de esta figura le atribuyen; como si el reintroducir la figura de la reelección inmediata de los legisladores transformara en automático las dinámicas políticas de nuestro incipiente sistema democrático.

Como hemos intentado sostener la reelección de los legisladores resulta conveniente y supone algunas ventajas, sin embargo, todas ellas requieren como condición sine qua non que esa propuesta vaya acompañada de efectivos mecanismos de rendición de cuentas y de control que impidan la creación de cotos inexpugnables de poder y de abuso del mismo, así como de una efectiva democratización de los procesos partidistas de selección de candidatos.

Al fin y al cabo, la generación de una democracia de calidad supone una revisión integral del diseño y del funcionamiento de los órganos de poder y de los partidos políticos que son los canales naturales y primigenios de integración de aquellos.

En otras palabras, ninguna de esas medidas puede, de manera aislada, resolver los problemas de funcionamiento del sistema democrático, pero sí constituyen temas ineludibles para repensar nuestra democracia en clave cualitativa y en un sentido moderno.