Naturaleza y prospectiva del procedimiento especial sancionador

Los procedimientos administrativos sancionadores y, en particular, el denominado especial, constituyen un eslabón en la configuración de la legalidad electoral

Por: Lorenzo Córdova Vianello

Los procedimientos administrativos sancionadores

En la legislación mexicana se encuentran previstos mecanismos cuyo objetivo es garantizar desde dos aspectos, el administrativo y el jurisdiccional, que todos los actos realizados por las partes que intervienen en la construcción y desarrollo del proceso electoral (partidos políticos, candidatos y autoridad administrativa, entre otros) se apeguen a lo dispuesto en la Constitución y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (cofipe).

El pos tiene una naturaleza atemporal (fuera y dentro de proceso electoral) que puede iniciar a instancia de parte, o de oficio cuando cualquier órgano del ife, ya sea central o desconcentrado, tenga conocimiento de la realización de cualquier conducta que vaya contra las disposiciones que en materia electoral establecen la Constitución y el cofipe.

En otras palabras, cuando cualquier persona ponga en conocimiento de la autoridad electoral algún acto que conlleve presuntas violaciones a las normas que rigen la materia, la investigación y la consecuente resolución debe dictarse dentro de un pos.

Es a través de estos procedimientos que el ife, en su carácter de autoridad administrativa, ejerce su facultad sancionadora cuando tenga conocimiento de la comisión de conductas que resultan contrarias a lo dispuesto tanto en la Constitución como en la ley.

Dentro de dichos mecanismos se encuentran, entre otros, los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, esto es, tanto el ordinario (pos) como el especial (pes).

Por otro lado, en términos generales, durante el desarrollo de cualquier proceso electoral existe un procedimiento específico a través del cual el ife puede sancionar la vulneración a la normativa electoral que repercute directamente en el referido proceso.

En efecto, el pes se presenta como el mecanismo previsto en la ley para investigar y sancionar, previa denuncia, las siguientes conductas: la violación a la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución; la transgresión a las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en el cofipe y cuando los actos denunciados constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.

La existencia de dichos procedimientos administrativos sancionadores y, en particular, el denominado especial, constituyen un eslabón en la configuración de la legalidad electoral durante los procesos electorales federales, pues si bien es cierto que su objetivo es precisamente sancionar las infracciones cometidas por los partidos políticos, candidatos, precandidatos y aspirantes, entre otros, en dicha temporalidad, no puede pasar desapercibido que más que la sanción lo que se busca es suspender de forma expedita los efectos nocivos de dichas conductas dentro de un proceso electoral.

En otras palabras, el procedimiento administrativo especial sancionador tiene una naturaleza restauradora del orden legal dentro de un proceso electoral.

En ese sentido, no puede desconocerse que las determinaciones adoptadas por el ife en dichos procedimientos pueden ser objeto de nuevo escrutinio por una autoridad especializada como lo es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

En efecto, conforme a lo dispuesto tanto en la Constitución como en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el tepjf está facultado para conocer, a través del recurso de apelación, las determinaciones y, en su caso, la aplicación de sanciones que el Consejo General del IFE realice.

Es evidente que la constitucionalidad y legalidad de las determinaciones sobre las que se construye y se desarrolla el proceso electoral no solo descansa en la actividad que el IFE desempeña al resolver tales procedimientos, sino que dicho actuar se encuentra en permanente posibilidad de ser revisado, previa impugnación, ante una instancia diversa a la administrativa.

Toda decisión que emite el ife en los procedimientos administrativos puede ser impugnada ante el tepjf, con lo cual se garantiza la vigencia de uno de los principios más importantes de la función electoral, la legalidad.

Naturaleza jurídica del PES

Para entender la naturaleza jurídica del pes, es importante precisar que en el año 2006 el TEPJF, a través de la resolución de un recurso de apelación sup-rap-17/2006, ordenó que la autoridad administrativa implementara procedimientos sancionadores abreviados.

Siguiendo esa necesidad establecida por el TEPJF, la reforma al cofipe de 2008 implicó la creación del pes como el mecanismo por el que el IFE, durante el desarrollo de una elección, en forma breve, puede determinar, a partir de una denuncia, si la violación alegada vulnera el orden jurídico electoral y, en consecuencia, el correcto desarrollo del referido proceso.

Incluso, para cumplir con dicho propósito, el legislador, además de darle una materia específica para la tramitación del pes, estableció una de las principales diferencias con el pos, esto es, la expeditez en el desarrollo de las etapas que lo conforman, pues se insiste el objetivo del mismo, además de sancionar la realización de conductas que vulneran el orden jurídico, es eliminar los efectos perniciosos que genera una vulneración al orden jurídico electoral en el marco de un proceso electivo.

La razonabilidad de esa institución es la de ser un mecanismo privilegiado para tutelar un principio fundamental sobre la cual todo proceso comicial debe fundarse, esto es, la equidad de la contienda.

En efecto, tanto la restricción a la contratación o adquisición de espacios en radio y televisión, así como el impedimento tanto a la utilización de recursos públicos en las campañas electorales así como a realizar propaganda personalizada por parte de los funcionarios públicos, obedecen originalmente a evitar que el flujo de dinero sea el que determine el sentido de las campañas electorales en beneficio de un candidato o partido político.

Retrospectiva y prospectiva del Procedimiento especial sancionador

La reforma electoral de 2007 implicó un profundo cambio tanto en las reglas de la competencia política como en la estructura y atribuciones de los órganos electorales.

Se trató de una operación de gran calado que supuso cambios radicales en la calidad y funcionamiento del sistema democrático. Consistió, en suma, en una serie de transformaciones con amplios alcances y grandes ambiciones.

En el aterrizaje de la reforma, que fue muy complejo y que ha supuesto un gran esfuerzo de interpretación por parte de los órganos electorales, cobró particular relevancia la instrumentación por parte del IFE de los procedimientos relativos a la función sancionadora de las conductas ilícitas de un número variado de personas que hoy están expresamente obligadas por las nuevas normas electorales.

En efecto, los sujetos que hoy son susceptibles de ser sometidos a procedimientos sancionatorios por parte del ife, por violar el marco legal en la materia, aumentaron considerablemente: partidos políticos, agrupaciones políticas, dirigentes partidistas, precandidatos o candidatos, observadores electorales, concesionarios y permisionarios de radio y televisión, particulares que infrinjan las normas de financiamiento o bien que violen la prohibición de contratar publicidad electoral, así como funcionarios públicos que transgredan la prohibición de transmitir propaganda gubernamental durante los periodos electorales o bien que, en cualquier momento, personalicen la propaganda gubernamental.

A lo anterior, además, debe resaltarse la enorme dificultad que ha encarado el IFE en su función sancionadora al tener que vigilar que las expresiones de los partidos y candidatos en su propaganda no vulneren la prohibición de denigrar a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas, que hoy, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, tiene base constitucional al establecerse dicha prohibición en el artículo 41 de la Norma Fundamental.

Como lo han demostrado reiteradamente los procesos electorales desde 2006, cuando las estrategias electorales se han centrado en gran medida en la descalificación y denostación del adversario, las impugnaciones sobre el tema se han venido constituyendo en un flanco muy delicado en la actuación de las autoridades electorales que cotidianamente se han visto sometidas a tener que determinar los límites legítimos de la libertad de expresión en el contexto de las campañas políticas.

Esto es así porque la frontera entre las expresiones que son lícitas y las ilícitas es muy difícil de determinar, sobre todo porque está en juego el derecho fundamental de libre expresión de las ideas que, si bien no es ilimitado per se, sí puede verse lesionado indebidamente si ocurre una excesiva interpretación de la prohibición que establecen las normas electorales.

Una vez terminado el proceso electoral federal de 2012, el procedimiento administrativo sancionador tiene que ser objeto de una revisión para subsanar algunos de los problemas que inevitablemente ha generado y atenuar el desgaste que implica para el IFE.

El repensamiento del pes pasa por dos planos. Por un lado, por la revisión de las normas cuyas infracciones se conocen y sancionan a través de dicho procedimiento (aquellas que determinan las materias de las quejas), de modo que las mismas se precisen y aclaren para evitar la sobreinterpretación de que han sido objeto por las autoridades electorales, uno de los problemas más delicados que hoy enfrentamos y que ha llevado a plantear realidades y obligaciones jurídicas, en muchos casos absurdas, irracionales y hasta contrarias, incluso, al sentido y pretensiones de la reforma electoral.

Para decirlo de otro modo, estamos en un contexto en el que los problemas que enfrenta la justicia electoral no son (o no son tanto) producto de las omisiones o indefiniciones del legislador, sino de la inadecuada interpretación que de las normas han hecho sus instrumentadores, el IFE y el TEPJF.

Los casos, desafortunadamente, abundan, aunque aquí me limito a señalar solo dos: el primero es la absurda interpretación del TEPJF de concebir al pes como un procedimiento que no solo puede instaurarse durante los procesos electorales (momentos en los cuales cobra sentido la prontitud en la resolución) como fue originalmente pensado, sino en todo momento cuando la sustancia de la queja implique alguna violación al régimen constitucional de radio y televisión en materia electoral. Se trata de una decisión absurda porque corrompe la naturaleza del pes como un mecanismo para restaurar el orden legal durante un proceso electoral; así como para sancionar durante la marcha del mismo las conductas ilícitas que hagan peligrar su buen desarrollo.

Ahora el IFE conoce de procedimientos especiales sancionadores en todo momento con el desgaste que implica desarrollar investigaciones que constaten los hechos de manera premurosa poniendo en entredicho la exhaustividad que permiten por el margen temporal, al contrario, los procedimientos ordinarios.

Además, se trata de un criterio que desconoce el efecto suspensivo benéfico que trae consigo la posibilidad (también introducida con la reforma de 2007-2008) de que, si es necesario, el IFE dicte medidas cautelares que interrumpen, en tanto los procedimientos se desahogan, los potenciales efectos de un presunto hecho ilícito.

El segundo caso que señalo, producto de la sobreinterpretación de la ley por parte de los órganos electorales, es el abaratamiento que se le ha dado a la figura de la “adquisición” de tiempos en radio y televisión para fines político-electorales expresamente prohibida por el artículo 41 de la Constitución.

En este tema, el estándar probatorio que se exige para llegar a determinar una grave violación a la Constitución (la prohibición de compra de tiempos en radio y televisión constituye la columna vertebral del modelo de comunicación política en México) se ha relajado de manera peligrosa y delicada.

En muchos casos parece que bastaría la mera sospecha para endilgar responsabilidades en este tema. El número de entrevistas concedidas a un candidato frente a los demás, por ejemplo, ha llegado a ser considerado como un elemento “irrefutable” de la adquisición de tiempos y, por lo tanto, de una violación constitucional punible.

El tema es sumamente delicado; requerir como prueba sine qua non la existencia de una factura que compruebe la compra sería llegar a extremos que volverían papel mojado esa prohibición; pero llegar a los extremos de abaratamiento de la prueba a los que muchas veces han llegado el IFE y el TEPJF puede terminar por darle la razón a quienes, en consonancia con el discurso construido por los intereses mediáticos que se vieron afectados por la reforma de 2007-2008, han denunciado falsamente que la misma violó la libertad de expresión y terminar por lesionar a dicho derecho fundamental.

Por otra parte, el segundo plano por el que pasa la revisión futura del pes tiene que ver con el diseño institucional del mismo. Ello en virtud de la sobrecarga que le implica al IFE el dedicar parte de sus esfuerzos a investigar y arbitrar denuncias, en muchos casos frívolas e irrelevantes.

En ese sentido, hay quien ha sugerido que una eventual solución pasa por que la competencia de desahogar los procedimientos administrativos sancionadores se transfiera a las Salas del TEPJF que podría resolver los asuntos en dos instancias, una primera desahogada por la Sala Regional con competencia en la circunscripción en la que se hayan cometido los hechos denunciados, y la segunda ante la Sala Superior.

Valdría la pena en un procedimiento inspirado en el modelo prevaleciente antes de 1996, donde el IFE era el encargado de conducir las indagatorias y de presentar sus conclusiones ante la Sala competente del entonces trife para que esta validara el sentido de las pesquisas e impusiera la sanción correspondiente.

En todo caso, repensar el diseño institucional y procedimental de dichos mecanismos de justicia administrativa en una clave que permita descargar al IFE de la presión política que implique resolver los procedimientos especiales sancionadores y que suponga una mayor corresponsabilidad de otros órganos del Estado sea una ruta que valga explorar para fortalecer los controles sobre los sujetos obligados por las reglas electorales, sin abrir flancos vulnerables que, en definitiva, pueden terminar por incidir en la confianza y certeza que debe investir a los procesos electorales.