Transparencia en Jalisco: el reto de puertas abiertas

Las leyes son herramientas jurídicas, y la transparencia será la condición que genera condiciones para la rendición de cuentas, y con el aporte de estas, la construcción de una sociedad democrática participativa

Por: José Rubén Alonso González
 
En jalisco, el concepto de transparencia se incorporó como una palabra clave y aglutinadora de exigencia ciudadana y ofrecimiento político.
 
Punto de referencia fue la creación de la primer Ley de Transparencia e Información Pública a escala nacional, que con deficiencias, retomó y provocó una dinámica social y política que no se detiene y se ha convertido en una exigencia central en el quehacer y políticas públicas.
 
Como referencia del empleo de la palabra transparencia en el discurso político, tenemos que en los respectivos mensajes al país con ocasión de la entrega de sus respectivos informes de gobierno ante el Congreso de la Unión, Carlos Salinas de Gortari 1 mencionó en diez ocasiones la palabra transparencia, de las cuales cuatro con relación al tema electoral y tres al Programa Solidaridad; Ernesto Zedillo Ponce de León, 2 por su parte, la empeló en seis ocasiones, de las cuales cuatro hacían referencia a lo electoral; en tanto, Vicente Fox Quezada registra veinte menciones, de las cuales nueve tuvieron que ver con rendición de cuentas y derecho a la información; tres, con relación al combate a la pobreza, y dos, de manera genérica.
 
Aunado a ello, a la fecha todos los portales de la internet que tienen los gobiernos de las entidades y el gobierno federal cuentan con un vínculo sobre transparencia y al menos la mitad un vínculo con “Índice de Transparencia Fiscal”, y desde del pasado 10 de febrero de 2007, con Hidalgo, todas las entidades del país cuentan con “leyes de transparencia” y/o “acceso a la información” pública gubernamental, tras un proceso que arrancó en Jalisco en diciembre de 2001. 3 
 
Un derecho fundamental 
 
El concepto de transparencia se ha desarrollado recientemente en México desde la comprensión del derecho a la información, y es a partir de éste como adquiere sus implicaciones y alcances. 
 
Por derecho a la información, como lo han sostenido Jorge Carpizo, Ernesto Villanueva y Sergio López-Ayllón, y tomando como referencia el artículo 19° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y el artículo 13° de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de “San José”), se entiende como la facultad inalienable de toda persona de “buscar”, “recibir” y “difundir”, de manera libre cualquier tipo de información, datos, ideas, opiniones, noticias.
 
Esas tres facultades o vertientes del derecho a la información, a su vez tienen implicaciones específicas: el “buscar” incluye investigar y acceder; el “recibir”, ser informado; y el “difundir” la tradicional “libertad de expresión” y la libertad de comunicación.
 
Ahora bien, la información, como conjunto de datos para fines específicos y la generación de conocimientos, exige por su propia naturaleza el que ésta reúna cualidades particulares, como que sea “veraz”, es decir, verificable, objetiva e incluso congruente; “completa”, es decir, que incluya todo aquello que le da identidad como información específica, y si la ubicamos en un proceso de comunicación, la información completa debe atender y responder, sea de manera positiva o negativa, a las preguntas propias de dicho proceso: qué, quién, cómo, cuándo, dónde, por qué, para qué, con qué se hizo, se hace, se hará; y “oportuna”, es decir, que se entregue y difunda cuando ésta se necesite. 
 
Por otra parte, al precisar a qué tipo de información nos referimos, una primera distinción genérica es el considerar “información de interés público” e “información pública gubernamental”.
 
La primera, implica noticias y conocimientos de cualquier naturaleza, en la medida que el usuario de la información ve en ella elementos significativos y que le afectan o tienen que ver con él y su entorno; en tanto, la segunda, la “información pública gubernamental” es más específica y se refiere a toda aquella que se genera y está en resguardo por el ejercicio de una función pública; es pública gubernamental, además, no sólo por una razón economicista-contractual (gobernante-gobernador) en el sentido de que es público en la medida de que quien la genera y resguarda maneja y dispone recursos públicos que aportan los ciudadanos; no, la información gubernamental es pública porque se genera y resguarda en el ejercicio de una función pública, porque con ella se toman decisiones a nombre de los gobernados y mandantes, y porque las decisiones implican, afecta y comprometen, en distinto grado y nivel, a los individuos y la comunidad.
 
Desde esta perspectiva podemos situar la transparencia y considerar que sólo se comprende desde el derecho fundamental a la información.
 
El derecho a la información es el concepto genérico o matriz a que se refiere el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El derecho de acceso a la información es una vertiente del derecho a la información, y la transparencia es una de las garantías legales para imprimir de eficacia al derecho de acceso a la información pública en un estado democrático de derecho. (Villanueva: 2006) 
  
¿Qué es transparencia? 
 
¿Pero qué es transparencia? Transparencia no es todo, pero su ámbito de aplicación es amplio y exigente, máxime cuando se trata de información pública gubernamental, y se le sitúa como una política pública.
 
Para no perdernos, es necesario acotar algunos conceptos, y así delimitar sus alcances e implicaciones, retos y riesgos. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la primera acepción de “transparencia” se refiere a “la cualidad de transparente”; y “transparente” es un adjetivo que se dice de un cuerpo “a través del cual pueden verse los objetos claramente”, así como “translúcido”, y “claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigüedad”.
 
Con base en las llamadas “leyes de transparencia” o de “acceso a la información” pública gubernamental, encontramos que no todas definen qué se entiende por “transparencia”.
 
Sólo las leyes de Aguascalientes, Chihuahua, Hidalgo, Jalisco y Veracruz ofrecen una definición; en tanto, las leyes de Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí Tabasco y la ley federal, que se autodenominan “de transparencia”, no incluyen una definición de lo que ofrecen como “bien jurídico” a proteger, promover y garantizar.
 
En la ley de San Luis Potosí se acota que es de “transparencia administrativa”. El resto de las leyes locales o bien son de “acceso a la información” o sencillamente de “información”.
 
 
 
 
Como se observa en las definiciones anteriores, hay puntos en común, pero diferencias sustanciales. En dos, Aguascalientes y Chihuahua, transparencia es el “atributo de la información pública”, en particular, que ésta sea “veraz, clara, oportuna y suficiente”, y Chihuahua añade “con perspectiva de género”; en Hidalgo es la “acción” de los servidores públicos sujetos a la ley de “difundir información” sin necesidad de solicitud de ella; en Jalisco “disposiciones y actos” de los “sujetos obligados” por la ley de “poner a disposición” de solicitantes la información “que posean” y “dan a conocer”, además “el proceso y la toma de decisiones” y “las acciones en el ejercicio de sus funciones”; y en Veracruz “obligación” de quien posee información y “hacer visibles sus actos”.
 
Por otra parte, si tomamos en cuenta el objeto y las finalidades que consignan las 32 leyes de las entidades federativas y la LeyFederal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, tenemos que en todas es garantizar el “acceso a la información”; en el 71.9 por ciento tienen a la transparencia y/o publicidad de actos de gobierno; en el 65.6 por ciento, la protección de datos personales; en el 56.3 por ciento, la rendición de cuentas; en el 50 por ciento, la democratización, participación ciudadana y/o la toma de decisiones; en 31.3 por ciento, la “eficiencia y organización de documentos administrativos”; y con el mismo porcentaje son leyes “reglamentarias de la Constitución”, local en cada entidad e incluso algunas sobre la federal en materia de derecho a la información.
 
De lo anterior podemos inferir que de todas las leyes, y en la práctica, la transparencia se asocia e incluso se reduce al “acceso a la información” pública gubernamental, pero no hay una homogeneidad sobre qué es transparencia, y aún más, qué se pretende con leyes conocidas de manera genérica como de “transparencia”.
 
Incluso, en el reciente dictamen de reforma al artículo 6º de la Constitución Federal, lo adicionado son “principios y bases” para “el ejercicio del derecho de acceso a la información”, destacando la incorporación del “principio de máxima publicidad” de “toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública”, pero que “sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes”. 4 
 
Algo más de lo que dice la ley 
 
Para avanzar en la precisión del concepto de transparencia, conviene considerar lo señalado por Bernardo González-Aréchiga, quien establece cinco niveles de la comunicación que se pueden registrar entre un gobierno y la sociedad.
 
El primero y esencial, al que podemos considerar como transparencia estrecha, comprende la revelación de información clara y confiable y la atención a la consulta abierta a la ciudadanía. El segundo nivel de comunicación implica la rendición de cuentas por parte de autoridades y servidores públicos, sobre el desempeño de sus funciones, ante los Poderes del Estado y ante la sociedad. El tercer nivel, se refiere a la coordinación entre los Poderes del Estado, la cual debe darse de manera abierta frente al ciudadano. Los niveles cuarto y quinto son los más profundos e involucran consultar a la ciudadanía y tomar decisiones democráticas abiertas con resultados incuestionados e incuestionables; es decir, construir mayorías que amparen abiertamente las políticas públicas. (González-Aréchiga: 2004) 
  
Las “leyes de transparencia” y la transparencia misma no son fines en sí mismos. Las leyes son herramientas jurídicas, y la transparencia será la condición que genera condiciones para la rendición de cuentas, y con el aporte de estas, la construcción de una sociedad democrática participativa.
 
Desde estas acotaciones, retomamos lo que establece la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco. Primero, cuál es el objeto (materia o bien jurídico a proteger) en el estado: “garantizar el derecho fundamental de toda persona para conocer el proceso y la toma de decisiones públicas, así como para solicitar, acceder, consultar, recibir, difundir, reproducir y publicar la información pública en posesión de los sujetos obligados” (artículo 2º); en segundo lugar, la finalidad (objetivos con este instrumento jurídico):
 
“I. Consolidar el estado democrático y de derecho en Jalisco; II. Promover entre los sujetos obligados la transparencia y la rendición de cuentas, mediante el registro, archivo y protección de los documentos en que consta el proceso de toma de decisiones, así como los actos y decisiones públicas en sí mismas; III. Fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas a través del ejercicio del derecho a la información pública oportuna y veraz; y IV. Proteger la información confidencial en poder de los sujetos obligados” (Ley de Transparencia e Información Pública: artículo 4º).
 
Retomando lo planteado, y en aras de tener un punto de referencia más claro, además de lo expuesto en la propia ley sobre lo que es la transparencia, se puede considerar que ésta, como política pública, consiste en disposiciones, acciones y actitudes de los órganos y los miembros de Estado que propician y salvaguardan el derecho a la información, a través de la apertura de los procesos y los espacios de las decisiones públicas, para generar condiciones que mejoren la calidad de vida de las personas, garantizando la rendición de cuentas y la participación ciudadana.
 
Ahora, abrir las puertas 
 
Definido qué entendemos por transparencia, habrá que plantearse qué riesgos, y que de manera simultánea son retos, tiene la transparencia en Jalisco.
 
a) Garantizar instrumentos y mecanismos que aseguren la búsqueda, la recepción y difusión de información pública gubernamental con calidad: veraz, completa y oportuna.
 
b) La información pública gubernamental no debe ser sólo aquella que se genera ex profeso por una solicitud de información; debe ser con la que se toman decisiones públicas, si es que se quiere involucrar en ellas.
 
c) La información pública gubernamental que se difunde sin necesidad de solicitud de por medio, además de cumplir con lo anterior, requiere que sea clara para el ciudadano común, pues éste no tiene por qué conocer y procesar lo que se le proporciona con base en criterios especializados propios de la administración pública; sin embargo, cuidar que en la “traducción” de la información como se genera para el dominio público no se tergiverse y termine siendo información distinta con la que se toman decisiones; o más grave aún, simular ser transparente.
 
d) Transparentar los actos y acciones de gobierno, en todos sus órdenes y niveles, debe apuntar naturalmente a una rendición de cuentas. No tendrá sentido una información transparente si no apunta a la rendición de cuentas, y ésta no se puede dar sin transparencia.
 
e) Asumir la transparencia como una política pública, que involucre todos los niveles en el ejercicio de una función. La transparencia no puede ser sólo asunto de coyuntura o de la voluntad política de unos cuantos, en particular de quienes encabezan la administración pública. Mientras la transparencia no sea un asunto cotidiano, ésta estará sujeta al uso político.
 
f) Asumir que la transparencia no es sólo decir qué se hizo, qué se hace y qué se hará. La transparencia como medio y condición para la rendición de cuentas implica, entre lo que se hizo, se hace y se hará, responder a quién o quiénes, cómo, cuándo, dónde, por qué, para qué y con qué. El funcionario público debe aprender a responder a todas las preguntas, incluyendo el qué no, por qué no; dar razones de sus decisiones, y asumir las consecuencias de éstas.
 
g) La transparencia como política pública implica una nueva cultura de gobernar y hacer gobierno, donde con información el ciudadano no sólo participa del poder, sino que éste es accesible y es parte de él; y como punto nodal de esta nueva cultura, comenzar a romper con la visión patrimonialista de la información gubernamental dentro de las estructuras e integrantes de gobierno y hacia fuera.
 
h) Asumir que la transparencia es un medio que inhibe la corrupción, pues se abre al escrutinio público permanente y exigente; y hacia dentro de la administración pública genera condiciones para flujos de información y comunicación ágiles, abiertos, que hacen eficientes las tareas y encomiendas, que a fin de cuentas, los ciudadanos serán los beneficiarios.
 
i) Con transparencia se estimula la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, que en un primer momento podrá generar percepciones de ineficiencia por decisiones lentas y apertura de frentes e incorporación de actores que no tienen la responsabilidad de un funcionario público; sin embargo, este ejercicio legitimará las acciones que antes se tomaban en privado y/o en lo individual, alimentando confianza hacia quien o quienes tiene la responsabilidad última de decidir.
 
La transparencia no es sólo dejar que vean todo, sino dar razones del actuar y abrir las puertas para que con información participen. El reto es amplio y de largo plazo, pero cualquier paso que se dé en ello será sin retorno, en la medida que el ciudadano haga suyo y tenga las garantías de ejercer este derecho fundamental. 
 
 
Citas
  1. Ver: www.diputados.gob.mx/cedia/sia/re/RE-ISS-09-06-17.pdf
  2. Ver: http://zedillo.presidencia.gob.mx
  3. Ver: “Estudio Comparativo de Leyes de Acceso a la Información” elaborado por el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (ifai). URL: www.ifai.org.mx/test/eym/Estudio_Comparativo.pdf
  4. Dictamen que adiciona un segundo párrafo con VII fracciones al artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Gaceta del Senado. No. 101. Año 2007, 24 de abril de 2007- URL: www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/?sesion=2007/04/24/1&documento=62