Seguridad nacional como seguridad ciudadana

Los números nos indican que la estrategia para combatir el crimen organizado no está teniendo los resultados esperados

Por: Miguel Concha Malo

Algunos antecedentes de la iniciativa de la ley de seguridad nacional

Ante la situación de inseguridad que embarga a la mayor parte del país, pareciera que la solución está en el recrudecimiento de las medidas de seguridad y la centralización del control de las fuerzas públicas para mantener el orden. Los números nos indican que la estrategia para combatir el crimen organizado no está teniendo los resultados esperados. Las bajas de elementos del Ejército, la Marina, la policía y las bajas de civiles atrapados en esta llamada “guerra”, generan un ambiente de zozobra.

Los motivos porlos que se presentó la iniciativa de reforma por el Ejecutivo en abril de 2009 aluden a los objetivos plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. En particular el de recuperar la fortaleza del Estado y la seguridad en la convivencia social, mediante el combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del crimen organizado.

Cito fragmentos del oficio turnado por la Secretaría de Gobernación a los secretarios de las Comisiones de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión para remitir la iniciativa del proyecto de decreto por el que se reforma la Ley de Seguridad Nacional (LSN):

…El Estado mexicano vive hoy un momento crucial en su desarrollo democrático. La realidad nacional exige revisar y redefinir los conceptos de seguridad nacional, seguridad pública y seguridad interior para construir los fundamentos que permitan garantizarlas cabalmente… De lo anterior, es dable concluir que la seguridad nacional tiene dos vertientes, es decir, la seguridad interior y la defensa exterior, y que es permitido a la Fuerza Armada Permanente participar en ambas vertientes… (Senado de la República, 2009).

Por lo anterior es preocupante la posición del Ejecutivo, que mediante estas declaratorias le da la vuelta a la disposición constitucional establecida en el artículo 21, y cito:

…La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

Y se añade: “Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas…”. Es decir, la seguridad nacional debe de estar a cargo de autoridades civiles, y no, como se intenta colocar en esta reforma, justificando la intervención de la Fuerza Armada.

Asimismo la iniciativa de reforma incorpora el procedimiento de alerta de seguridad interior, procedimiento que fue sometido a la consideración de la Cámara de Senadores a principios de 2010. En la minuta del dictamen aprobada en abril de 2010 por las Comisiones Unidas de Seguridad Pública, Gobernación y Estudios Legislativos, se incluyeron una serie de controles al procedimiento para declarar la existencia de una afectación a la seguridad interior, y otros que posibilitan un control político de las decisiones del presidente. Las organizaciones de la sociedad civil y personas especialistas expresaron su rechazo sobre los contenidos de esta minuta en una carta fechada en abril de 2011, a propósito de lo siguiente: 

1. La regularización de la participación de la Fuerza Armada Permanente (FAP) en labores que constitucionalmente no le corresponden (como anteriormente se expresó según lo estipulado en el artículo 21 de la Constitución);

2. La criminalización de la protesta social pacífica, la defensa de los derechos humanos y el ejercicio de la libertad de expresión;

3. La ausencia de controles democráticos sobre la actuación de la FAP en la atención a supuestas “afectaciones a la seguridad interior”. Lo que se refleja en la aplicación extensiva de la jurisdicción militar a delitos constitutivos de violaciones de derechos humanos de civiles, y en la ausencia de mecanismos de monitoreo y fiscalización por parte del Congreso, el poder Judicial y los organismos públicos autónomos.

Todo esto favorece un ambiente propicio para la violación sistemática de los derechos humanos.

Incorporar el concepto de seguridad ciudadana

La LSN parte de una definición de seguridad pública considerada como un fin en sí mismo, subordinando al fin de la seguridad todo el quehacer de las instituciones involucradas. Incorpora además el tema de la seguridad interna, equiparándola con la seguridad pública.

Desde este concepto, la seguridad pública busca proteger y preservar el orden y la paz públicos, dejando de lado el respeto y ejercicio de los derechos fundamentales de las personas. La reforma no permite tener claridad sobre lo que se entiende por seguridad, y expone una mayor confusión entre los conceptos de seguridad pública, seguridad interior y seguridad nacional. Por lo que sería conveniente aclararlos, dadas las implicaciones en cada uno.

La seguridad ciudadana es un concepto ausente de las discusiones que se han vertido en torno al tema de seguridad pública, interior y nacional. No obstante, es la que incorpora el enfoque de derechos humanos; es decir no busca ser una imposición del Estado, e incluye a las y los ciudadanos en las definiciones de políticas a implementar en este rubro.

La seguridad ciudadana concibe a la seguridad como un derecho que pone en el centro no al Estado sino a las personas y el ejercicio de sus derechos fundamentales. Es decir, la seguridad ciudadana permite que se tome en cuenta a las personas como sujetos de derechos, y se alude a las implicaciones que en materia de política de seguridad se tienen.

La lógica que atiende va al centro de las decisiones comunitarias; se propone la construcción de acuerdos con la autoridad, y se restablecen mecanismos de responsabilidad definidas a partir de una relación entre Estado y sociedad civil, que se basa en las capacidades de ambas partes para afrontar el problema (Manual de seguridad ciudadana, 2009).

La seguridad ciudadana vela por la calidad de vida de las personas y consigue en un sentido amplio enmarcar las cuestiones económicas y sociales. Por otro lado se plantea desde el respeto de la integridad de la persona, del goce y disfrute de una vida tranquila sin temor a ser víctima de algún crimen.

La primera noción incluye como amenazas a la seguridad ciudadana, el hambre, la violencia generalizada, la falta de oportunidades en el empleo, la educación, entre otros. En consecuencia, y de acuerdo a como lo señala el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:

La seguridad ciudadana es una de las dimensiones de la seguridad humana y por lo tanto del desarrollo humano e involucra la interrelación de múltiples actores, condiciones y factores, entre los cuales se cuentan la historia y la estructura del Estado y la sociedad; las políticas y programas de los gobiernos; la vigencia de los derechos económicos, sociales, culturales; y el escenario regional e internacional.

La seguridad ciudadana se ve amenazada cuando el Estado no cumple con su función de brindar protección ante el crimen y la violencia social, lo cual interrumpe la relación básica entre gobernantes y gobernados (CIDH, 2009: X).

Por tanto, se considera importante transitar de una visión de seguridad pública a la de seguridad ciudadana, y reconocer las obligaciones del Estado con relación al derecho a la vida, el derecho a la integridad física, el derecho a la libertad y la seguridad personales, y el derecho al disfrute pacífico de los bienes.

Sin perjuicio de ello, las obligaciones positivas y negativas del Estado respecto a la seguridad ciudadana también comprometen el derecho a las garantías procesales y a la protección judicial, el derecho a la privacidad y a la protección de la honra y la dignidad, el derecho a la libertad de expresión, el derecho a la libertad de reunión y asociación; y el derecho a la participación en los asuntos de interés público (idem).

La seguridad es un medio para alcanzar la plena vigencia de todos los derechos humanos desde una perspectiva integral, que incluye tanto a los derechos civiles y políticos, como a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

La seguridad ciudadana permite que se vean otros elementos que no se contemplan en lo que respecta a la seguridad nacional, y privilegia las formas democráticas para la toma de decisiones. No es en vano que este modelo se comience a aplicar a partir del fracaso de los modelos tradicionales que privilegian la represión y el autoritarismo.

La ciudadanía debe participar activamente en el diseño, implementación, control y evaluación de las políticas, mediante intercambios y controles horizontales. Son fundamentales las estrategias locales y comunitarias en la seguridad. Es decir, la participación ciudadana activa, crítica y plural.

Esto quiere decir que a la par de los controles políticos para mantener un equilibrio democrático, es necesario contemplar mecanismos directos que informen a la ciudadanía y permitan que se establezca la comunicación con las personas dotadas de autoridad para hacer una valoración de los riesgos y amenazas a la “seguridad interna”.

Este último concepto, que forma parte de la propuesta presentada por el Ejecutivo, exige un análisis pormenorizado de lo que se está entiendo por la misma. Lo que está detrás del tema de la seguridad interna es la posible orientación hacia un Estado represor que cumpla “tareas de seguridad” sin atender a los medios, y únicamente focalizándose en resultados independientemente de sus efectos.

La seguridad ciudadana podrá sonarles a muchos operadores políticos como algo que resulta inviable. A ellos habría que decirles que el cambio de enfoque permite que no se hagan categorizaciones abstractas, como lo es el orden público, y que se aterrice a partir de las necesidades expresadas, y no en un supuesto de lo que la ciudadanía requiere.

En este sentido, la instrumentación de políticas en materia de seguridad debe apelar a salvaguardar la vida e integridad de las personas; lo otro sería propiciar un ambiente en el que la seguridad es concesión de unas cuantas personas con altos costos en el ejercicio de los derechos, donde se favorecen mecanismos represores.

El debate de las medidas de seguridad que el Estado debe implementar debe pasar por la óptica de la seguridad ciudadana. Este enfoque apela a una visión integral que coloca los aspectos de la prevención y atención.

La prevención ha sido un tema olvidado y sobajado, se ha adscrito en un plano secundario y no se han valorado las estrategias que se pueden impulsar y que ayudarían enormemente a mejorar la situación de las y los jóvenes.

La inseguridad no es solamente un tema que implique la “guerra contra el narcotráfico”; involucra las redes de complicidad, los manejos discrecionales y corruptos en los mandos policiacos y las amenazas contra la población civil.

Por otro lado, están las causas sociales de las que ella deriva, que hace más sencillo que el crimen organizado engrose sus filas con la participación de jóvenes que no encuentran posibilidades de un trabajo digno o de una educación que les posibilite otro futuro.

Es simple y llanamente ingenuo pensar que la inseguridad no deviene en un problema mayor que afecta el bienestar de la población. Es ingenuo pensar que con más armas, mayor equipamiento y más elementos de las Fuerzas Armadas acabaremos con el narcotráfico. Recientemente, en el informe presentado por la Comisión Global de Políticas de Drogas, se coloca entre sus recomendaciones:

Focalizar las acciones represivas en las organizaciones criminales violentas, pero hacerlo de manera de socavar su poder y su alcance, mientras se da prioridad a la reducción de la violencia y la intimidación. Los esfuerzos para imponer el cumplimiento de la ley no debieran focalizarse en reducir los mercados de drogas per se, sino más bien en reducir sus daños en los individuos, las comunidades y en la seguridad nacional (Global Commission On Drug Policy).

Cómo transitar de un concepto de seguridad interna-pública a la seguridad ciudadana

Las nuevas formas de criminalidad exigen del gobierno respuestas más certeras y atinadas para abatirlas. Lo que es claro es que la estrategia de estos últimos años solo ha abonado a la decepción continua y a la falta de credibilidad en las medidas adoptadas. No creemos en que ésta sea la vía con la que se pueda garantizar la seguridad.

El Estado debe considerar seriamente la seguridad de sus ciudadanos, ya que ésta le brinda rostro humano a la seguridad nacional. No puede ser de otra forma, ya que lo contrario es anteponer los intereses “nacionales” definidos unilateralmente.

Los estudios recientes en América Latina señalan que ante la ola de violencia que se extiende y las nuevas formas que adoptan las bandas criminales son necesarias otras medidas que no son las mismas que se han venido implementando, y que a todas luces no dan los resultados esperados y generan un mayor clima de violencia.

Por eso cuando hablamos de seguridad ciudadana se incluyen los siguientes aspectos para reconsiderar la seguridad nacional y pública, y replantearnos si es necesario asumir otra categoría más, como se quiere hacer con el concepto de seguridad interna: respetar las obligaciones que el Estado tiene en materia de derechos humanos; atender en particular los casos de los grupos de población en mayor riesgo, como las personas migrantes, los indígenas, las personas adultas mayores, las y los jóvenes y los niños; asumir la igualdad de género en sus acciones y políticas, y desarrollar un amplio proceso de consenso con la ciudadanía, que no son solo reclamos de las organizaciones defensoras de derechos humanos, pues representan a un mayor número de personas víctimas del crimen y de los abusos de la autoridad, que hacen ver que las cosas deben modificarse y plantearse a profundidad.

Recordemos, por ejemplo, el movimiento alrededor de la exigencia de un nuevo Pacto Social por un México Digno, Justo y en Paz. El domingo 8 de mayo de 2011 se clamó por una transformación social y económica no excluyente, un alto al uso de las Fuerzas Armadas en acciones de seguridad que son de competencia civil, la exigencia de revisar y aclarar los crímenes hasta ahora cometidos, y en síntesis un alto a la impunidad.

La construcción de políticas de seguridad ciudadana abarca desde las responsabilidades del Estado en materia de prevención, asumiendo medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural (CIDH, 2009: 17), hasta la obligación de los Estados de investigar conductas que afectan los derechos protegidos en los instrumentos internacionales, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Ibid.: 19). Por tanto, estas políticas deberán asumir y adoptar los principios internacionales de derechos humanos, especialmente los principios de participación, rendición de cuentas y no discriminación.

Deben caracterizarse también por su integralidad e intersectorialidad, y favorecer la participación y los mecanismos de coordinación intergubernamental (Ibid.: 22). Por ello es importante cuestionar las medidas adoptadas en un solo nivel; es decir, por ejemplo, que no solo con plantear reformas a la legislación va a solucionarse el problema de la criminalidad e inseguridad.

La seguridad ciudadana implica además un planteamiento de reestructuración institucional, que permita realizar las funciones derivadas de las necesidades expresadas por las y los ciudadanos. Es una actuación que trasciende la tradicional actuación del Estado.

No es fácil su transición, pero sí es necesaria para llevar a cabo una verdadera transformación en aspectos que incluyen las políticas de seguridad: la normativa, preventiva y operativa.

Las políticas de seguridad ciudadana tendrían en cuenta las deficiencias diagnosticadas y reconocidas en el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en:

  • La falta de atención a las víctimas de la violencia y el delito.
  • La privatización de los servicios de seguridad.
  • La gobernabilidad de la seguridad ciudadana.
  • La profesionalización y modernización de las fuerzas policiales.
  • La intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana (Ibid.: x).

La intervención del Estado debe hacerse en consideración de los aciertos y fracasos que han costado más de 40 mil vidas, sin hablar de las pérdidas económicas y sociales, así como de los desplazamientos. Por eso, un abordaje que permite contemplar a la seguridad nacional desde la perspectiva de la seguridad ciudadana debería revisar los mecanismos de control, para plantear una reforma integral que abarque las reformas policial, judicial y penitenciaria.

En conclusión

De lo expuesto anteriormente,  y derivado de las observaciones que en mi caso presento, y que otras organizaciones han hecho, considero que, para dictaminar un proyecto de esta naturaleza, se debe hacer un análisis exhaustivo de las implicaciones de la reforma y de las medidas hasta ahora adoptadas por el Estado mexicano en la lucha contra el crimen organizado.

De igual manera, para los contenidos de la reforma se consiente que ésta deberá: respetar los tratados internacionales y las obligaciones que derivan de estos firmadas y ratificadas por el Estado mexicano en materia de derechos humanos.

Y que se sujete a la obligación objetiva que tiene para garantizar el respeto y protección irrestricta de los derechos humanos, asumiendo la integralidad de los mismos; así como adoptar un enfoque de seguridad que atienda una perspectiva más amplia, como lo es el concepto de la seguridad ciudadana, abordando el problema en sus distintas dimensiones: social, económica y cultural.

Ley de seguridad nacional. Trayectoria1

21 de abril de 2009: El Ejecutivo federal presenta al Senado iniciativa de reforma a la Ley de Seguridad Nacional (LSN), que prevé un procedimiento administrativo con una mera opinión consultiva del Congreso para regularizar la intervención de las Fuerzas Armadas (FA) en supuestos hechos de disturbio de la paz pública, entre otras causales. El procedimiento es llamado “alerta de seguridad interior”.

22 de abril de 2010: el Senado incorpora a ese procedimiento la previsión de que las violaciones de derechos humanos cometidas por FA se juzgarán por autoridades civiles, así como el monitoreo de la CNDH, el Congreso de la Unión y el poder Judicial de la Federación sobre las actuaciones de elementos castrenses en el ejercicio de funciones conferidas por la LSN. Turna la minuta a la Cámara de Diputados.

16 de abril de 2011: un grupo de trabajo creado por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados propuso a las comisiones dictaminadoras (Gobernación, Derechos Humanos y Defensa Nacional) un documento trabajado con la SEDENA que, bajo un concepto graduado de la paz y eliminando los controles contemplados en la minuta del Senado, facultaba a las FA a intervenir en asuntos de carácter político electoral, social y laboral; les daba facultades de Ministerio Público y establecía la jurisdicción militar como la encargada de resolver sobre casos de violaciones de derechos humanos.

17-25 de abril de 2011: se intensifican las reuniones entre representantes de organizaciones de derechos humanos y legisladoras/es de diverso signo político para impulsar modificaciones sustantivas al documento de trabajo.

18 de abril de 2011: ante el riesgo inminente de aprobar por fast track la reforma, se hace pública una carta de franca oposición al documento por parte de más de cien OSC, académicas y académicos.

26 de abril de 2011: reunión de defensores de derechos humanos y activistas sociales con integrantes de la Comisión de Defensa Nacional, en la que se expuso el rechazo rotundo al documento del Grupo de la Junta de Coordinación Política.

26 de abril de 2011: ante la resistencia social, el grupo de trabajo matiza la redacción de su documento y los legisladores que apoyaban el impulso de ese proyecto desisten en su propósito de discutirlo en el Pleno de la Cámara de Diputados en el periodo de sesiones que concluyó el 30 de abril siguiente.

10 de mayo de 2011: las OSC envían carta pública a las comisiones dictaminadoras solicitando la apertura de una consulta pública, informada y plural en torno a la reforma de la LSN.

13 de mayo de 2011: la Comisión de Gobernación anuncia audiencias públicas y un foro de discusión sobre la LSN con OSC y expertos en seguridad.

31 de mayo de 2011: OSC exponen su preocupación frente a los contenidos lesivos de los derechos humanos de la LSN ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en Ginebra, Suiza.

6-9, 16 y 17 de junio de 2011: se desahogan audiencias conrepresentantes de organizacionesde la sociedad civil, académicos yfuncionarios de PGR, SEDENA, SEGOB yCISEN. La sociedad civil coincidió enla necesidad de eliminar de la LSN lasmenciones a la seguridad interior,ajenas a una legislación en lamateria; establecer controles al usode la fuerza, así como a avanzar en elcamino a una seguridad ciudadana, queproteja integralmente los derechos delas personas.

15 de junio de 2011: OSC exponen su preocupación frente a los contenidos lesivos de los derechos humanos de la LSN ante el Parlamento Europeo en Bruselas, Bélgica.

21 de junio de 2011: se realiza el Foro “Democracia, Seguridad Nacional y Derechos Humanos”, con posiciones coincidentes con las audiencias.

1 de julio de 2011: OSC envían carta pública a comisiones dictaminadoras para demandar el esclarecimiento de la metodología de incorporación de las recomendaciones vertidas en las audiencias y el foro.

5 de julio de 2011: la Secretaría Técnica de la Comisión de Gobernación emite un pre-dictamen en el que no se incorporan plenamente las recomendaciones de la sociedad civil.

5 de julio de 2011: se expone ante la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en su visita a México, la preocupación de la sociedad civil por los contenidos y los procedimientos seguidos en la dictaminación de la LSN; la Alta Comisionada externa su preocupación en su reunión con legisladoras/es.

2 de agosto de 2011: se emite un dictamen aprobado en lo general por la mayoría de la Comisión de Gobernación (con excepción de la bancada del PT y la diputada Teresa Incháustegui del PRD); PRI, PAN y PRD se reservan la totalidad del dictamen.

5 de agosto de 2011: el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad convoca a la marcha PAZos por la Paz, NO a la LSN, que concluye en un mitin masivo frente al Senado de la República.

5 de diciembre de 2011: Emilio Chuayffet, entonces presidente de la Cámara de Diputados, manifiesta públicamente que no aprobarán la LSN en ese período ordinario de sesiones.

13 de diciembre de 2011: aparece en Anexo III de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados un listado de “Declaratoria de publicidad de iniciativas y minutas con vencimiento de plazo”, en el cual se incluyó en el apartado de Minutas con vencimiento de plazo de la LSN enviada por el Senado a la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2010.

14 de diciembre de 2011: se expone en rueda de prensa en la Cámara de Diputados el rechazo manifiesto de las organizaciones de derechos humanos y el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad a la aprobación fast track en el pleno de la Cámara de la LSN.

 
Citas
  1. www.cmdpdh.org/docs/CMDPDH-Trayectoria_de_la_Ley_de_Seguridad_Nacional.pdf
Bibliografía

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (CIDH) (2009). Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, en: www.cidh.org/countryrep/seguridad/seguridadindice.sp.htm.

GLOBAL COMMISSION ON DRUG POLICY, “Report”, en: www.globalcommissionondrugs.org/Report(4/6/2011).

MANUAL DE SEGURIDAD CIUDADANA (2009). México, DF: Centro Prodh e Insyde, A.C.

SENADO DE LA REPÚBLICA (2009). “Iniciativa de Decreto por el que se reforma la Ley de Seguridad Nacional”, en: www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=13261&lg=6 0 (3/05/2011).


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