Retos, límites y aspiraciones de la representación democrática

Los partidos y los políticos ya no representan los intereses del pueblo, con lo cual se rompe el principio de un sistema democrático

Por: Jesús Isaac Preciado

Actualmente, es posible sostener que la representación política se ha convertido en el talón de Aquiles de las democracias contemporáneas. Mucho se ha escrito sobre la ineficacia de las instituciones representativas y de la llamada crisis de la representación. 1  

La queja principal es que los partidos y los políticos ya no representan los intereses del pueblo, con lo cual se rompe el principio de un sistema democrático. Aunque éste no es el único componente de una supuesta crisis de la democracia, sí resulta el más significativo. 

Hoy día, por ejemplo, es fundamental (incluso podríamos decir urgente) preguntarnos sobre el grado de legitimidad de los políticos y su desempeño, al actuar en nombre del bienestar de la mayoría; o cuestionar la viabilidad de las políticas adoptadas, o bien interrogar sobre cuáles son los intereses detrás de determinada decisión publica, y cómo y a quién benefician sus resultados.

En otras palabras, es importante preguntar si en la actualidad los gobiernos representativos cumplen con su cometido original, y si siguen siendo aún la solución, o bastan para satisfacer, las demandas de las cada día más complejas y desiguales sociedades. 

La intención de este breve ensayo es realizar un recorrido a manera de introducción por los problemas que aquejan a la representación política, temas que trastocan los diferentes componentes del proceso mismo, incluyendo partidos políticos, elecciones, cuerpos legislativos, políticas públicas y ciudadanía, entre otros.

Con ello, el ensayo busca dar pie a una discusión sustantiva que marque distancia de los estudios formalistas, que han carecido de imaginación para aportar soluciones a los dilemas y complejidades de la representación, y discernir si, como sugieren algunos autores, nos encontramos frente al ocaso de lo que conocemos como democracia representativa.   

REPRESENTACIÓN Y DEMOCRACIA    

Resulta imposible estudiar las democracias modernas sin entender, primero, el concepto y características de la representación. De entrada resulta paradójico que las nociones de “democracia” y “representación”, al parecer irremediablemente ligadas, resulten ser conceptos con distintos propósitos, orígenes y edades, cuya unión ha permitido la práctica de la “democracia” en nuestras sociedades de masas.

En términos normativos y prácticos, la representación política ha resultado ser un elemento mutable y controvertido; ha recibido diversos usos y, a su vez, ha evolucionado con base en el contexto histórico y las circunstancias, influyendo directamente en las transformaciones del significado mismo de la idea de democracia.

Por todo lo anterior es importante precisar su significado y fines originales, a fin de comprender claramente su estado y problemática actuales. 

Apunto una definición simple del concepto de democracia representativa: es un sistema de gobierno en el cual los individuos que desempeñan las funciones de gobierno (legislativa y ejecutiva) son representantes de los ciudadanos, y de sus intereses; y han sido seleccionados por medio de elecciones (directas o indirectas).

El ejercicio de la autoridad y la toma de decisiones no recaen directamente sobre los ciudadanos mismos, como era el caso, en la antigüedad, en las democracias directas de las ciudades-Estado. En cambio, en el proceso de selección del gobierno, los partidos y sistemas electorales desempeñan un papel fundamental. Las y los ciudadanos eligen, casi siempre, con base en la mediación de los partidos. 

Desafortunadamente, esta explicación no nos ayuda a comprender la complejidad del concepto y las implicaciones que nos interesa abordar posteriormente en este texto. Apenas las sugieren. Partamos de aquí. 

La mayoría de los estudiosos de la representación política analizan el concepto desde la óptica de la representación como función de gobierno (desde arriba) y la representación como práctica jurídica constitucional (mandato). 2  

Con fines explicativos, utilizaré brevemente los trabajos teóricos de Hannah Pitkin, El concepto de representación, 3  y de Bernard Manin, Principios del gobierno representativo 4.

En el mismo sentido, pero para efectos de análisis más empíricos, me referiré al trabajo de Adam Przeworski, Bernard Manin y Susan Stokes “Elecciones y representación”, de su compilación intitulada Democracia, rendición de cuentas y representación. 5   

REPRESENTACIÓN COMO “PRACTICA SUSTANTIVA” 

Hannah Pitkin describe la representación desde diferentes ángulos, cada uno respondiendo a su respectivo contexto. Primero, Pitkin la define etimológicamente como “hacer presente otra vez”. La definición etimológica no cumple con el objetivo de dilucidar el significado en cuestión. Sobre esta base, identifica tres perspectivas sobre la representación: 

  • La formal, con dos variantes: autorización para actuar en nombre de, y base de la rendición de cuentas –accountability.
  • La descriptiva, referente a suplir, en la que una persona o cosa suplen a otras, y son lo suficientemente parecidas a ellas. 
  • La simbólica, donde un objeto o persona resignifica un contenido, como el de imágenes religiosas, símbolos patrios, etcétera. 

Pitkin plantea que las tres perspectivas amplían el concepto de representación, pero no lo agotan. Por ello, su propuesta es la de concebir a la representación como un actuar por otros, con un vínculo en que el representante es sensible a los intereses de los otros (sus representados). 

Esta visión se preocupa más por la actividad y los intereses del representante que por los acuerdos formales, de tal manera que el enfoque es más sustantivo que estrictamente formal. 

Pitkin alcara que se necesitan ciertas condiciones básicas para la representación: elecciones regulares “genuinas” o “libres”; algún tipo de cuerpo representativo colegiado con algo más que capacidad consultiva; y que el gobierno no esté en manos de un único gobernante, es decir, que existan contrapesos en el ejercicio de autoridad.

Con esta base, ahora sí, la autora une al gobierno representativo con la noción de democracia. No basta con sostener que un gobierno representa en algunos aspectos, para considerarlo uno representativo.

Una dictadura puede prever métodos de elección, responder a los deseos de los ciudadanos y mantener el apoyo público, ejerciendo un control monopolizado de los medios de comunicación y coerción contra los opositores. 6     Esa representación no representa, y el ejercicio de autoridad no es democrático. 

REPRESENTACIÓN COMO GOBIERNO

Bernard Manin, por su parte, identifica tres tipos de gobierno representativo a través de la historia reciente: el parlamentarismo, la democracia de partidos y la democracia de lo público.

Establece, además, cuatro principios, entendidos como prácticas concretas que acompañan a estos modelos, pero que varían en influencia y particularidad en cada caso: a) los gobernantes son elegidos por los gobernados; b) los gobernantes conservan cierto margen de independencia de los gobernados; c) la libertad de opinión pública existe más allá del control de los gobernantes, y d) la decisión colectiva deriva de la deliberación.

Manin señala que la representación política moderna conlleva, inevitablemente, la sustitución de los ciudadanos por representantes en el ejercicio del poder. Con base en esta lógica, el autor apunta que la democracia representativa no puede ser el gobierno del pueblo en el sentido material. 7  

REPRESENTACIÓN EN FUNCIÓN DEL DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS.

El estudio de Przeworski, Manin y Stokes intenta responder una pregunta fundamental: ¿es suficiente que los gobiernos sean elegidos y se dividan en diferentes poderes para que actúen de forma representativa?

En otras palabras, ¿el hecho de ser electos conduce necesariamente a la búsqueda del bien de los ciudadanos? 

Los autores establecen que los electores pueden hacer valer la representación usando su voto tanto para escoger a políticos y orientar políticas públicas, como para sancionar o castigar al gobierno en funciones.

En una democracia representativa, los representantes electos toman las decisiones y las ejecutan los oficiales nombrados, a quienes los ciudadanos delegan algunas tareas de gobierno. Los representantes deciden lo que los ciudadanos deben hacer, lo que no pueden hacer, y obligan a los ciudadanos a acatar sus decisiones.

La estructura básica de las instituciones representativas ha estado condicionada por los mismos elementos en todos los casos: 1) se escoge a los gobernantes mediante elecciones, 2) si bien los ciudadanos son libres para discutir y reclamar en todo momento, no pueden decirle al gobierno qué hacer, y 3) los gobernantes están sujetos a elecciones periódicas. 

Después de analizar la representación y su relación con las elecciones, resultados económicos, control y rendición de cuentas, los autores reconocen que no pueden establecer una clara conclusión. Sugieren, sin embargo, distintos factores para fortalecer la capacidad de controlar a las autoridades por medio del voto.

En primer lugar, es necesario que los votantes puedan discernir la responsabilidad de las autoridades en el ejercicio de autoridad, es decir, es necesario que existan mecanismos para garantizar información plena y accesible. En segundo lugar, es importante que existan reglas electorales que permitan el cambio en el gobierno cuando un sector importante del electorado vota en su contra.

Así las cosas, el voto por sí solo como instrumento de castigo y recompensa tiene problemas. El doble uso del voto, simultáneamente para castigar a un partido y, a la vez, elegir a un gobernante, puede convertirse en un arma de doble filo. 8   

En tercer lugar, debe haber incentivos para que autoridades y partidos busquen ser reelectos. Algunas reglas que impiden la reelección anulan la creación de este sistema de incentivos y la responsabilidad de algunas autoridades ante sus electores; tal es el caso, por ejemplo, de la no-reelección consecutiva de las y los legisladores en México.

En cuarto lugar, la oposición debe poder monitorear los resultados del ejercicio de gobierno e informar a la ciudadanía. En este contexto destaca, además del acceso a la información, la libertad de prensa.

Es indispensable, además, que la oposición no se oponga siempre ni se coaligue con el partido en el gobierno. Finalmente, las y los votantes deben tener acceso a mecanismos formales e informales para recompensar o castigar a los gobiernos en diversos ámbitos de actividad.

Especialmente importante es eliminar o minimizar las barreras de entrada al ejercicio del poder, como ocurriría con un sistema de partidos fuerte y protegido, por ejemplo. 

A manera de conclusión, los autores sugieren que el elemento que provoca mayores incentivos y/o castigos para que los gobernantes no se alejen del bien de los ciudadanos, es que los últimos cuenten con un efectivo acceso a la información que habilite decisiones informadas.

Los autores proponen la necesidad de reformar e innovar los mecanismos institucionales para hacer de las elecciones un mecanismo efectivo de control, ya que por sí solas no son suficientes. Aunque la recomendación no es explícita, los autores apuntalan el argumento de la necesidad de instituciones abiertas, autónomas y consolidadas de control y de acceso a la información.

Con las definiciones y acotaciones ya señaladas hemos clarificado el concepto de representación política en términos empíricos y normativos. La definición más detallada de estos conceptos nos da una base para identificar los factores que han llevado a hablar de una crisis de representación en nuestros días, y para valorar el grado en que esta crisis es realidad, y obstáculo, para la plena realización de la democracia.

REPRESENTACIÓN Y CRISIS

En la actualidad es común escuchar el término “crisis de la democracia representativa”, cuando se quiere hablar de una larga lista de problemas en torno a la política, e.g., baja participación electoral, descrédito y pérdida de popularidad de los partidos políticos, falta de confianza en los gobernantes, desafección política, apatía y desinformación por parte de los ciudadanos, entre otros. 

Es cierto que hay autores que argumentan que la problemática antes mencionada no es necesariamente síntoma de una crisis del concepto, sino resultado de las características mismas de la representación, a la cual a menudo se le exige reproduzca elementos de la democracia directa o participativa que, nos guste o no, le son ajenos.

Pero la preocupación por los límites y los problemas asociados con la democracia representativa es un hecho y requiere una exploración puntual, independientemente de los puntos de vista que discrepan en lo que se podría entender como crisis

Uno de los etudios que mejor ejemplifica, en términos generales, lo que podría entenderse como crisis de la representación es el de Guillermo O’Donnell, intitulado Democracias delegativas, en el que sugiere que el mal funcionamiento de las instituciones representativas es la principal razón por la cual la mayoría de las jóvenes democracias de América Latina han tenido retrocesos institucionales o han enfrentado un camino sinuoso hacia la consolidación democrática.

O’Donnell sostiene que a pesar de que los países del subcontinente adoptaron el modelo dominante de democracia representativa, lo que en términos prácticos se aplica en la región es una democracia delegativa. 9  

El autor xplica la desviación como una práctica en la cual, mediante elecciones más o menos limpias, la mayoría de los ciudadanos otorgan al presidente electo un mandato casi absoluto. 

Los electores –en este caso O’Donnell los identifica más bien como “delegadores”– se convierten en agentes pasivos, o simples espectadores del proceso político. 10  

El autor sostiene que en las democracias delegativas se encuentran prácticamente ausentes de mecanismos de participación ciudadana; los mecanismos e instancias de control vertical y horizontal (vertical and horizontal accountability) son débiles. 11  

El fenómeno genera presidencias con excesivos poderes formales e informales que dan pie a liderazgos carismáticos con características autoritarias. Por otro lado, y a pesar de otorgar excesivas facultades al presidente, el fenómeno simultáneamente impone una presión al Ejecutivo de resolver, por sí solo, la problemática nacional, haciendo con ello que penda sobre su cabeza una suerte de espada de Damocles. 

La crítica de O'Donell realmente va dirigida a la idea minimalista de la democracia desarrollada por Schumpeter, que la concibe como un mercado de libre competencia en el cual los ciudadanos escogen de manera no corresponsable a quienes gobernarán.

El autor reclama la práctica de una democracia más participativa y pluralista, donde las y los ciudadanos se conviertan en agentes activos en los asuntos de la vida pública, fortaleciendo así a las instituciones representativas y, consecuentemente, a la democracia. 

La caracterización de la democracia representativa como una delegación esclarece algunos de los problemas asociados con la representación. En los siguientes apartados desarrollaré algunos elementos adicionales para contextualizar y entender mejor la perspectiva de una crisis de representación.

REPRESENTACIÓN Y PARTIDOS

En estricto sentido, la democracia representativa implica una relación funcional de vínculos programáticos entre los ciudadanos (votantes) y los políticos, partidos e instituciones, incluyendo a los congresos.

Sin embargo, no siempre se asoció a la representación con una relación exhaustiva y vinculante. En los siglos XVII y XVIII, la relación política era directa entre algunos ciudadanos (no todos tenían derechos) y su representante, un ciudadano notable, la mayoría de las veces un burgués. El representante era evaluado con base en la defensa de sus representados, y sus intereses, en el parlamento.

A partir de la segunda mitad del siglo XIX, la consolidación de partidos políticos da cauce al sufragio de los electores, los organiza ideológicamente y permite dar dirección a las demandas ciudadanas, convirtiendo a estas instituciones en canales privilegiados de participación y agrupación política. 

La nueva relación convierte a los partidos en elementos esenciales de la democracia representativa y los aleja del estigma inicial de facciones peligrosas y polarizadoras de la sociedad. 

En el siglo XX, con el establecimiento del sufragio universal, aparecen los partidos de masas y frecuentemente procesos que permiten a estas instituciones monopolizar las vías de acceso a la representación política, causa principal de su fortalecimiento, y paradójicamente también de su crisis. 

Estas transformaciones que aquí describo, por necesidad sólo superficialmente, no únicamente afectaron a los partidos y a los ciudadanos, sino también a los políticos, que se vieron forzados a actuar con una alta disciplina partidaria y a redirigir su lealtad, con frecuencia, a las elites de los partidos.

Si a esto sumamos dispositivos como la no-reelección, podemos explicar el porqué del alejamiento sustancial de los representantes, y la divergencia de sus intereses y los de sus representados. 

Como reacción a los fenómenos antes mencionados podemos citar la falta de identificación ciudadana con los partidos, y una alta volatilidad electoral, para muchos otro síntoma de la crisis.

Bajo la misma lógica, es posible explicar la aparición (y relativo éxito) de partidos y candidatos antisistema, tan insostenibles como sus propuestas populistas, que van de la izquierda a la derecha del espectro ideológico. 12

¿CRISIS FORMAL O SUSTANTIVA?

De forma complementaria a las perspectivas ya mencionadas, muchos autores han argumentado que una de las principales causas de la crisis es la “exclusión” de las minorías en la representación. 

Por ello, durante los últimos años, los cambios para fortalecer las instituciones representativas fueron orientados a la extensión del sufragio a grupos excluidos, incluyendo mujeres, indígenas y analfabetas.

Posteriormente, estos esfuerzos se complementaron al aumentar el grado de inclusión de tales grupos en la toma de decisiones, generando espacios a través de cuotas y/o reservaciones específicas, o reconociendo mecanismos de autonomía relativa para comunidades concretas. 

 

Sin embargo, y contrario a esta tendencia, algunos autores argumentan que la inclusión de minorías en la representación ha acentuado la llamada crisis, 13   ya que a pesar de la inclusión de minorías no se ha dado respuesta a la problemática de fondo, como el incluir las demandas de bienestar económico y desarrollo de capacidades.

Esto quiere decir que para los estados ha sido más fácil incorporar a la política a grupos tradicionalmente excluidos, creando la sensación de democratización, legitimidad, respuesta y apertura del Estado, que dar solución a problemas que excluyen y marginan de facto, como son la pobreza, desigualdad, injusticia, educación e inseguridad, entre otros.

La inclusión, consecuentemente, genera expectativas más allá de lo posible con relación a la posibilidad de solucionar o atender la problemática de diversos grupos marginados, y por otro lado, el bienestar no termina de llegar. 14  

Esta última visión reenfoca el problema de la representación más allá de una cuestión formalista o procedimental, y atinadamente señala que si la democracia representativa no garantiza inclusión en términos reales, por medio de bajas tasas de desempleo, mayor y mejor educación, disminución de la pobreza y desigualdad, así como una eficaz procuración de la justicia, por más mecanismos institucionales, procedimentales o simbólicos que se le den a la representación, ésta continuará agonizando.

Las demandas materiales y de bienestar de la población seguirán siendo importantes, y aportan una base mínima desde la cual se puede ejercer una ciudadanía cabal.

Algunos autores exigen mediar a la representación, independientemente del desempeño de las instituciones del Estado, y proponen evaluar su eficacia sólo de manera formalista o procedimental. 

Sin embargo, resulta sumamente difícil justificar un régimen democrático si en el mediano- largo plazo no se puede palpar una mejoría en el bienestar de la población, 15  y especialmente de los grupos más marginados y en condiciones de mayor vulnerabilidad. 

CONCLUSIÓN

Podemos concluir que la representación ha sido una herramienta más o menos funcional para el ejercicio de la democracia, pero ésta debe tener ciertos requerimientos específicos que no pueden obviarse, incluyendo mecanismos de pleno acceso a la información y de control, y una base mínima de necesidades para los agentes o representados. 

Son estos requerimientos y necesidades los que han puesto en evidencia las limitaciones de la democracia representativa en los hechos, y los que han ido marcando la pauta del desarrollo de la democracia representativa como forma de gobierno a lo largo de los más diversos y disímiles contextos y procesos históricos, sociales y políticos. 

Por todo lo anterior, la representación debe seguir siendo objeto de reflexión y análisis, siempre a la luz del tipo de democracia que necesitamos, y a la que aspiramos.


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