Rendición de cuentas y participación en el futuro gobierno

Como advierte Alberto J. Olvera, el mandato de las urnas en 2018, es inequívoco y consistente, en esencia es avanzar hacia un régimen político diferente

Por: Alberto J. Olvera

Las elecciones del 1° de julio del 2018, marcaron un parteaguas en la historia política de la joven democracia electoral mexicana. Entre el año 2000 y el 2018, vivimos en un régimen electoral competitivo sin mayorías parlamentarias a nivel federal, con fuertes componentes autoritarios sobre todo a escala local, y alta disfuncionalidad del gobierno, debido a la fragmentación del poder que se expresaba en la baja institucionalidad de los partidos y la pérdida de control estatal de importantes territorios. El apabullante triunfo de Andrés Manuel López Obrador y de su partido, Morena, tuvo un claro carácter plebiscitario dándole a esa formación, la presidencia, la mayoría parlamentaria a nivel federal en ambas cámaras, la mayoría en los parlamentos estatales en 19 estados, las gubernaturas de cinco estados y numerosas alcaldías en las principales ciudades del país, incluidas muchas capitales estatales.

A partir del 1° de diciembre, el régimen político se caracterizará por la concentración del poder en un partido mayoritario, que no tendrá una oposición digna de ese nombre, pues será pequeña y estará dividida y confrontada. Con poco esfuerzo, Morena podrá conseguir una mayoría calificada en las dos cámaras federales y promover cambios en la Constitución. Esta situación ofrece una oportunidad extraordinaria para cambiar en verdad el régimen político, que es el mandato de la ciudadanía.

Pero oportunidad no es destino. Hay varios obstáculos en el camino, empezando por la propia definición del proyecto político de Morena. Sus orientaciones políticas son claras: acabar con los abusos de la clase política; reducir la desigualdad; recuperar la soberanía nacional y, controlar la violencia. Por la propia generalidad de la misión, Morena tiene amplio consenso y ahora un mandato para cumplir con sus promesas. Pero hasta ahora no hay claridad de planes ni proyectos de creación o transformación de instituciones. Entre esta ausencia está el campo de la rendición de cuentas y de la participación ciudadana.

 

Las tendencias inerciales del régimen político de la transición

A lo largo del ciclo de la transición a la democracia, diversos actores de la sociedad civil buscaron insistentemente incidir tanto en la legislación como en el diseño, ejecución y monitoreo de políticas públicas con el fin de garantizar su correcta aplicación y la apertura a innovaciones institucionales en materia de rendición de cuentas y de participación ciudadana. Los actores prodemocráticos de la sociedad civil pensaron (tal vez con demasiado optimismo), que la democracia electoral abriría espacios de participación de la ciudadanía que conducirían tarde o temprano a una reforma del Estado que significaría la construcción de los cimientos de un verdadero régimen democrático.

Desde la alternancia en la presidencia de la República en el año 2000, esta estrategia demostró consistentemente que, sin presión desde abajo, las reformas legales e institucionales logradas no podrían modificar los fundamentos autoritarios ni controlar la acción inercial de las instituciones del viejo régimen. Los grandes avances del periodo fueron la creación del Instituto Federal Electoral y sus correspondientes estatales, del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y los de los estados; de las Comisiones de Derechos Humanos, tanto la nacional como en los estados; de múltiples institutos de las mujeres; la aprobación de leyes de participación ciudadana en la mayoría de los estados del país, así como la ampliación de espacios de contraloría social a lo largo y ancho del gobierno federal. Este ciclo pareció llegar a su culminación con la creación del Instituto Nacional Electoral en el 2014, del Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública en el 2015, y del Sistema Nacional Anticorrupción en el 2017. En los dos primeros casos se buscó rescatar las instituciones formalmente autónomas locales, que fueron colonizadas en la mayor parte de los estados por los gobernadores. En el último caso, se buscó crear un complejo mecanismo de lucha contra la corrupción, que ha sido frenado a nivel federal y colonizado en buena parte de los estados. Lamentablemente, las instituciones que abrieron zonas de rendición de cuentas y espacios de participación en algunos campos de la política pública, no condujeron al control horizontal (institucional) del Estado. Fueron instrumentos ultimadamente ineficaces en el modelo híbrido civil-estatal que se intentó construir en los pasados veinte años. El gran problema fue que las instituciones autónomas, tan celebradas en la década pasada, fueron colonizadas por los actores políticos.

Ha quedado claro que la democracia electoral permitió la elección de gobiernos democráticos, pero ello no condujo a un cambio de régimen. Como es sabido, un régimen democrático se caracteriza por una efectiva división de poderes, por instituciones de justicia fuertes que soportan el funcionamiento de un Estado de Derecho, por un federalismo sano en el que la división de las responsabilidades entre niveles de gobierno está claramente definida y es respetada, de tal forma que la ciudadanía pueda exigir las responsabilidades del ejercicio del gobierno a las instancias respectivas. Un régimen democrático construye ciudadanía, que no se limita a los derechos políticos, sino que abarca también las dimensiones de los derechos civiles, sociales y culturales. Y, por supuesto, un régimen democrático permite una rendición de cuentas más o menos efectiva, lo cual puede permitir el control de la corrupción y evitar la impunidad generalizada.

Nada de esto se logró en el dilatado periodo de transición. Es preciso entender las causas del fracaso del proyecto democratizador, para ubicar en su debido contexto las fallas de un sistema de rendición de cuentas que desde el punto de vista legal e institucional, parece estar perfectamente integrado en México.

 

La coyuntura de la nueva alternancia

La lucha contra la impunidad ha adquirido centralidad en el espacio público y, en la agenda de múltiples actores de la sociedad civil en México en los últimos cuatro años. De un lado, la información ya disponible sobre los niveles de corrupción que corroyeron al régimen son francamente alarmantes y, hay una menor tolerancia de la ciudadanía a los excesos de la clase política. Por otra parte, la crisis moral derivada de la violación sistemática a los derechos humanos, que ha implicado la muerte de más de cien mil personas y la desaparición forzada de por lo menos otras treinta mil en los últimos doce años, ha creado otro terreno de lucha contra la impunidad. En años recientes se ha construido una plataforma integral de contraloría social en materia de derechos humanos, que consiste en la articulación nunca antes lograda de instituciones internacionales (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU); ONGs internacionales (Amnistía Internacional, Freedom House, etcétera); ONGs mexicanas (Centro PRO, Fundar, AMDHD, etcétera); instituciones formales mexicanas (Comisión Nacional de Derechos Humanos); ONGs regionales (Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan, etcétera) y, movimientos sociales locales centrados en la búsqueda de desaparecidos. Se ha articulado un mecanismo integral de rendición de cuentas, fundado en alianzas entre actores e instituciones locales, nacionales e internacionales.

A pesar de la magnitud del esfuerzo emprendido, no ha habido resultados efectivos. La Comisión Independiente de Expertos Internacionales para el caso de Ayotzinapa, terminó su misión sin lograr resolver el caso, y se ha ratificado la impunidad en los otros casos emblemáticos de abuso de la fuerza por parte del ejército y la policía en México. Ha quedado claro que la gran alianza de movimientos e instituciones de derechos humanos, fue incapaz de obligar al régimen a reconocer sus errores, castigar a los responsables de los excesos más graves y reparar el daño.

En el campo de la lucha contra la corrupción sucedió algo similar. Hubo una alianza de facto entre actores de la academia, ONGs profesionales mexicanas, algunas universidades públicas e incluso ciertos miembros de la clase política, que impulsó y logró la aprobación de una nueva e integral legislación anticorrupción. Sin embargo, no se ha logrado completar el proceso a nivel federal ni mucho menos extenderlo, ni la plena homologación legal en todos los estados con la nueva Ley Nacional de Transparencia y Acceso a la Información. El régimen saliente se resistió a la construcción de instituciones eficaces de transparencia y lucha contra la corrupción.

En realidad la corrupción y la violación sistémica de los derechos humanos constituyeron elementos fundamentales de la gobernabilidad del régimen. La corrupción ha sido el principal mecanismo de comunicación y negociación interna de la clase política y, de esta con los actores del mercado. Abatir realmente la corrupción, lastimaría el orden informal e ilegal que aceita las relaciones sociales en el campo político. Por otra parte, no se pueden evitar los excesos en materia de derechos humanos sin un sistema de justicia funcional, el cual es antitético con un régimen basado en la discrecionalidad y la corrupción, incluida la que involucra alianzas perversas entre políticos y criminales. Nos encontramos frente a los límites del régimen saliente, y su crisis ha terminado en una salida electoral que por sí misma no garantiza el fin de ese régimen.

Para evaluar los alcances reales de las luchas por el control social democrático es preciso entender a fondo la naturaleza del régimen político, así como la composición y complejidad de la sociedad civil. Cabe recordar que en la lucha contra la impunidad el componente popular es relativamente débil. La coalición realmente existente se presenta como una suma parcial de organizaciones de víctimas y familiares de desaparecidos, y algunas ONGs de derechos humanos. Lamentablemente, las muchas víctimas directas e indirectas de distintos tipos de corrupción no están organizadas. A nivel colectivo la corrupción implica la violación de derechos humanos, en tanto que esta práctica conduce, indirectamente, a un daño sistemático a la salud y a la educación de los mexicanos al privarlas de los recursos necesarios. Pero no es fácil articular un frente popular, específicamente orientado a poner fin a la corrupción debido a dificultades organizacionales, la carencia de recursos humanos y materiales y, la dispersión intrínseca que producen las condiciones de existencia de la población vulnerable.

El nuevo gobierno prometer acabar con la corrupción mediante el ejemplo presidencial, y la imposición de la austeridad republicana como normas morales de comportamiento. No se habla de cambios institucionales ni de nuevas leyes.  Se supone que se van a cambiar las prácticas. Lamentablemente, no se ha hablado de la promoción de nuevas formas de participación ciudadana ni de nuevos mecanismos de rendición de cuentas.

Las únicas innovaciones institucionales relevantes están en la nueva Constitución de la Ciudad de México. En esta ley fundamental no solo se reconocen y garantizan nuevos derechos de ciudadanía, sino que se refuerzan algunas instituciones encargadas de tutelar estos derechos. Además (y esta es la innovación más importante), se crea un nuevo mecanismo estatal-civil para la designación de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia y para la supervisión el desempeño del Poder Judicial, el poder más opaco del Estado mexicano.

Las perspectivas futuras lucen positivas en el arranque del nuevo gobierno de alternancia, que promete llevar a cabo una Cuarta Transformación. Esperamos que esto signifique un verdadero cambio de régimen y no solo un cambio de gobierno. Para ello deberán hacerse funcionar las leyes e instituciones creadas en el ciclo anterior, que fueron colonizadas por los partidos PRI, PRD y PAN. Será necesario asignarles presupuesto y crear burocracias profesionales competentes. En otras palabras, la tarea imprescindible es crear las capacidades estatales hasta ahora ausentes en el campo del sistema de justicia y de rendición de cuentas, y abrirlas a la participación ciudadana auténtica, no manipulada ni partidizada.


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