Reforma electoral 2007: algunas consecuencias

El costo de la democracia, por causa del sostenimiento de los partidos será, por ejemplo, una información valiosa para los interesados en mejorar este aspecto de la democracia mexicana

Por: Miguel Badresch Parada

La reforma electoral reciente influye decisiones de la mayor importancia para el fortalecimiento de la democracia mexicana. También excluye demandas de los ciudadanos reiteradas y significativas, lo cual sugiere una reforma ambigua.

El presente texto pretende resaltar algunas consecuencias, sean positivas o dudosas incluso, tanto de las inclusiones como de las exclusiones.

Se trata de presentar una mirada acerca de la mayor certeza de los derechos políticos de los mexicanos, los cuales se pueden sintetizar en tres: votar para elegir a quienes ejercerán el poder en la República; ser votados para acceder a este mismo poder, y asociarse libremente para ejercer los derechos anteriores.

Estos derechos se tutelan, protegen y vigilan con cinco principios rectores de todas las disposiciones y prácticas en materia electoral: imparcialidad de las autoridades; certeza jurídica y social de los procedimientos y decisiones electorales; objetividad en la aplicación e interpretación de las leyes; independencia en las decisiones de la autoridad electoral responsable de los procesos electorales, y legalidad, es decir, todo acto de la autoridad o de los partidos ha de estar sustentado en alguna disposición clara de la ley. 

Una de las inclusiones más significativas es la muy comentada prohibición a los partidos de contratar tiempo para la difusión de mensajes electorales en los medios de comunicación. 

Esta disposición liberará a los mexicanos de un bombardeo de mensajes partidistas en los medios electrónicos, no así en los impresos que fueron excluidos de la prohibición. 

Una consecuencia previsible será la mejora en la calidad de la información que nos ofrezcan los partidos y candidatos contendientes en la lisa electoral, pues ante la escasez de tiempo estarán obligados a usarlo mejor para dar a conocer sus ideas  y propuestas y menos sus ataques y quejas. Por lo menos esa es la hipótesis del reformador. 

Esta nueva disposición ha obligado al legislador a definir una extensa gama de supuestos prácticos para hacer posible que sólo el Instituto Federal Electoral administre los tiempos con equidad y viabilidad. Las disposiciones relativas han requerido un numeroso articulado en el nuevo código de la materia, el cual, sin duda, ofrece mil y una posibilidades de fricción entre partidos, y entre partidos y autoridades.

Por eso no es ilógico prever un amplio número de diferendos y disputas sobre el particular. Si la previsión sucediera, se tendrá una fuente de tensión adicional entre los actores electorales y una fuente de impugnaciones legales y extralegales cuyo efecto más importante entre los ciudadanos será el desgaste, desinterés por la votación y desafección por la democracia. Partidos y autoridades tienen en el ejercicio de este derecho un desafío enorme. 

No menos importante es la inclusión de la prohibición a otras personas de contratar propaganda electoral destinada a influir en las elecciones.

Es un nuevo límite a la libertad de expresión consagrada, y también limitada, en el artículo 6º Constitucional. De modo afortunado el legislador ha escrito con claridad: “propaganda”, para establecer la materia prohibida a los partidos y particulares.

Obviamente quedan fuera de la prohibición otros géneros periodísticos que se utilizan en los medios electrónicos: mesas redondas, mesas de debates, entrevistas, trasmisión de debates y otros, que no están incluidos en “propaganda”. Mediante estos otros géneros es posible ejercer la libertad de expresión en materia electoral. 

El finaciamiento de las elecciones, en concreto de los partidos, parece reducirse dado el menor gasto de los partidos en los medios de comunicación social.

El cálculo, sin embargo, deja ver que el financiamiento repartido en las tres fuentes del mismo (ordinario, electoral y apoyo) será, en suma, mayor que el actual, pues aunque ya no gastarán en propaganda electrónica las prerrogativas no disminuyen y sí se incrementan al usarse como base del cálculo un número mayor, como es el de ciudadanos inscritos en el padrón electoral y no el número de la lista nominal, que es menor. 

Es cierto que se reduce el finaciamiento privado autorizado a los partidos, y el público para los años electorales para efectos de las campañas políticas.

No así el financiamiento ordinario que reciben para sus actividades cotidianas (salarios a los dirigentes y trabajadores, la renta de sus oficinas, etcétera) que aumenta, si se aplica la fórmula establecida en la Constitución después de la reforma.

Si se hace una proyección a diez años del financiamiento total según las nuevas disposiciones, el ahorro real será del orden de un 11 por ciento.

Por eso se puede concluir que no hay un ahorro de la magnitud que responda a la demanda de ciudadanos y organizaciones civiles para reducir el gasto a cargo del erario en partidos y procesos electorales. 

Una exclusión muy improtante la de desaparecer el artículo del Código electoral en el que se basaron las sentencias de “nulidad abstracta” emitidas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Ahora queda establecido en la Constitución de la República el mandato de que la nulidad de una elección sólo podrá declararse por las causales expresas en la ley. Se evita pues la nulidad “abstracta” y el extremo que dejaba a la interpretación de las autoridades electorales esa declaración. Con esta exclusión se consigue mayor certeza jurídica. 

Se incluye un mandato expreso para surtir la competencia del Tribunal Electoral para recibir recursos que impugnen actos disciplinarios o decisiones acerca de candidaturas y otros derechos políticos de los militantes por parte de las autoridades internas de los partidos políticos.

Hoy queda establecido que el Tribunal sólo podrá intervenir una vez que los presuntos agraviados recurran a los órganos internos partidarios y éstos tomen una decisión definitiva.

Este nuevo punto exigirá un mayor cuidado de los militantes al considerar y aprobar los estatutos y reglas internas, las cuales ahora deberán ser respetadas en sus procedimientos antes de recurrir a las autoridades electorales. Es valiosa esta disposición con la cual se asegura mayor respeto al estatuto de los partidos políticos. 

Aademás, la reforma le otorga facultades al Tribunal para juzgar sobre la constitucionalidad de las leyes electorales. Este atributo se especifica para “dejar de aplicar” la ley así juzgada en casos concretos y, por tanto, permite una mejor justicia electoral, y obliga a la modificación de la ley impugnada. 

Se incluye en el nuevo código una sección sobre la obligación de transparencia de los partidos políticos y de las autoridades electorales. Es una inclusión afortunada pues estas entidades habían sido omisas en esta materia de crucial importancia para el avance de la democracia.

Cualquier mexicano podrá solicitar y obtener información pública de la actividad de los partidos, además de aquella que la ley le obliga a disponer en los diversos medios de difusión propios de cada partido político.

El costo de la democracia, por causa del sostenimiento de los partidos será, por ejemplo, una información valiosa para los interesados en mejorar este aspecto de la democracia mexicana.

Es cierto que la materia es, en sí misma, compleja pues no es fácil “dar cuenta” de manera inteligible a cualquier ciudadano de muchos de los actos partidarios, sobretodo los relacionados con decisiones prácticas. Los detalles que impone la ley deberán ser evaluados para decidir sobre la viabilidad de esta obligación democrática. 

Una inclusión sin duda polémica es la de un contralor general en la estructura del IFE con atribuciones para fiscalizar los recursos administrativos del Instituto. La fiscalización exagerada puede convertir al contralor en un censor. La fiscalización formalista puede llevar a burocratizar los procesos internos de manera indeseable.

La contraloría protagónica puede ser un factor para restar legitimidad a la institución o para suscitar una interminable lista de diferendos de los que se han de ocupar, por diseño legal, diferentes autoridades, incluso la Cámara de Diputados. 

No puede ocultarse el "mal espíritu" y las graves consecuencias políticas y administrativas de esta inclusión. El contralor será nombrado por la Cámara de Diputados por una mayoría calificada de dos tercios. Esto es, por sí mismo, inusitado y preocupante pues implica una clara incomodidad de los partidos con la autonomía del IFE.

Puede darse una dependencia informal entre los partidos, que diputados mediante eligieron al contralor, y las decisiones de este mismo. Ningún otro órgano constitucional autónomo tiene esa clase de control extra institucional.

Además, puede generar actos de defensa jurídica de los actos del contralor que el personal afectado considere gravosos, pues se pueden establecer contradicciones legales con otras disposiciones legales de carácter federal a la que están sujetos los trabajadores y dirigentes del IFE y que en un momento dado sostienen criterios jurídicos diversos. 

Las largas disputas jurídicas posibles en estos asuntos pueden hacerse aún más prolongadas. En Jalisco tenemos el caso, potencialmente parecido, de las disputas jurídicas con duración de varios años sobre la remoción y nombramiento de los magistrados del Tribunal Electoral del Estado, nombrados, de mala manera, según determinación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el Congreso del Estado.

La pregunta que surge es, ¿qué validez jurídica tienen los actos de unos magistrados que nunca debieron ser nombrados porque sus antecesores nunca debieron ser despedidos? ¿Qué certeza pueden tener las decisiones de los magistrados que nunca debieron ser nombrados? 

LAS DECISIONES DEL CONTRALOR pueden llevar a estos laberintos jurídicos imposibles de procesar en la práctica real, pero que deterioran la credibilidad de los procedimientos y decisiones institucionales. Y no es mera suposición. En varias ocasiones, los consejeros electorales han tenido que enfrentar ataques descarados del contralor, claramente originados en disputas políticas. Y eso que el contralor estaba bajo la dependencia del Consejo General. 

Un pendiente o exclusión de la reforma es el tema de los delitos electorales. Si bien el nuevo Código renueva la tipificación de los mismos y precisa algunas conductas delictivas, se ha dejado de lado la legislación acerca del brazo ejecutor de investigación y persecución de estos delitos.

Urge una determinación acerca de un fiscal electoral que no dependa del Poder Ejecutivo Federal, pues es un puente para la intervención del mismo en las cuestiones electorales. El legislador ha sido omiso en este punto. La consecuencia previsible es la continuación de la ineficacia de la fiscalía encargada de la materia. 

Finalmente las consecuencias en el ámbito de los gobiernos locales. Conviene revisar con detalle los desafíos que la reforma electoral plantea a los gobiernos locales y en especial a los organismos electorales de éstos. Se propone a continuación un breve recorrido por algunos de éstos.

En términos generales, los gobiernos locales están compelidos a establecer las nuevas normas que señala la reforma del artículo 116 en materia electoral. Planteado en forma de “dilemas” que se le presentan a los poderes locales son los siguientes: 


a. El primer dilema es “copiar o no” la reforma en las disposiciones locales. Hasta ahora este ha sido el método usual de legislación electoral. ¿Seguirá así? Desde luego, se tiene que respetar las disposiciones constitucionales en la materia. Sin embargo, hay temas que la reforma no impone en sus detalles a las soberanías estatales. Y ahí es dónde aparecen los desafíos de los locales. 

b. El segundo dilema es el financiamiento. ¿Se usará la nueva fórmula en los estados o se mantendrá como hasta ahora? No hay obligación constitucional de adoptarla, pues la reforma se refiere a partidos “nacionales” que en las elecciones locales tienen permitido participar.

Si se copia la nueva disposición, el financiamiento local subirá de manera sustancial varias veces, y esto será, si, duda, una tentación. Si no se copia, el desafío es encontrar una fórmula para que los presupuestos estatales puedan atender bien la disposición constitucional que pide “financiamiento de forma equitativa”. En términos generales, el problema que está atrás es la “equidad” del gasto en elecciones con relación a otras actividades del Estado (salud, educación, seguridad).

Aquí aparece la cuestión del tamaño de los órganos electorales locales, pues es proporcional al costo, y si éste se eleva con una fórmula excesiva, los órganos locales estarán ante el problema de considerar también a los partidos estatales, lo cual va a complicar el logro de la “equidad”. 

c. Lafiscalización de los partidos tiene hoy nuevas reglas más precisas y con mayores atribuciones para los fiscalizadores. Sin embargo, los órganos locales están obligados a usar esas atribuciones por medio del órgano técnico del IFE.

La operación de este nuevo recurso puede suscitar conflictos si las reglas para los locales no son claras y suficientes. Por ejemplo, los locales tienen que ser respetados en las decisiones de fiscalización y evitar la intervención del órgano técnico en la valoración o interpretación del sustento de la decisión.

Ese respeto acarrea dificultades para la operación de los recursos de fiscalización, si la decisión local no estuviera bien fundada. Por tanto, el desafío aquí es una legislación secundaria muy cuidadosa, cosa poco usual en la materia. 


d. Cuarto dilema: el uso de los medios. La reforma es explícita respecto del uso de los medios por parte de partidos políticos en las elecciones locales. 

La redacción de la reforma parece estimular la concurrencia de las fechas de los comicios locales y federales, pues cuando no sucede así, obliga a especificar en la ley las cuestiones relativas a los medios, la cual es enojosa por sí misma, tal como lo demuestra el abundante articulado sobre la materia incluido en el nuevo Código aprobado, más no publicado todavía.

Al final deja amplias atribuciones al IFE para operar el tiempo a que tienen derecho los partidos. El desafío entonces está, curiosamente, en decidir la concurrencia de las elecciones que, en el caso de Jalisco, implica revisar otro tema: el número y geografía de los distritos, pues hoy no coinciden los “estatales” con los “federales”. Si no se acepta la concurrencia se abren asuntos complejos por decidir y legislar. 


e. El quinto dilema es la existencia y el carácter del órgano electoral local. Explícitamente la reforma establece que: “El Instituto Federal Electoral asumirá, mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable [...] Las autoridades [locales] electorales competentes de carácter administrativo puedan convenir con el Instituto Federal Electoral se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales”.

En alguna forma, al incluir la posibilidad de convenio en la Constitución, se estimula la opción del convenio. Por otra parte, es un hecho que varios estados federados han establecidos esos convenios para el caso de elecciones concurrentes.

Es decir, esta posibilidad no es cosa nueva y la experiencia arroja claroscuros. En ocasiones ha sido exitosa; en otras ha resultado en deficiencias graves. Sin duda este desafío es el que contiene mayor número de aristas para considerar y cualquier decisión que tomen las legislaturas locales tendrá consecuencias negativas y positivas. Veamos algunas:

  • La cuestión juridica de fonfo es la soberanía de las entidades federativas y el respeto a la estructura federalista de la República. No es un tema sencillo pues involucra desde aspectos de doctrina hasta prácticos.
    El federalismo alienta la mayor descentralización posible, es decir, propone para los poderes federales sólo las funciones que atañen al conjunto federal y deja a los miembros federados las mayores responsabilidades y funciones administrativas y políticas para que lo local se rija, en lo más posible, desde ahí mismo.
    Esta idea constitutiva ha sido atemperada por el crecimiento de la población, la mayor complejidad y rapidez de las comunicaciones y por los fenómenos nuevos que atañen a la seguridad pública y nacional, la internacionalización de las actividades económicas y la relativización de las fronteras en aras de un nuevo universalismo.
    Así, la soberanía local se ha visto obligada a dejar en la nacional mayores funciones y atribuciones que las aconsejadas por un federalismo ortodoxo para atender las consecuencias de esos nuevos fenómenos, y para mantener el esquema, se ha recurrido (¿abusado?) al expediente de la concurrencia. 
    Así, la cuestión aquí es: ¿ha llegado el momento de hacer plenamente concurrentes los procesos electorales federales y locales? La cuestión no implica mayor problema teórico pues la concurrencia facilita la participación de los diversos órdenes de gobierno de forma armónica. Sucede ya en diversas actividades y con diversos grados de descentralización. Es decir, el asunto pide una revisión desde los aspectos prácticos, más que sólo desde la teoría. 
     
  • La cuestión práctica puede basarse en la pregunta ¿Conviene mantener dos estructuras administrativas hasta cierto punto paralelas para organizar y vigilar las elecciones? De hecho en los países federalistas, algunos desde su diseño inicial constitucional, impulsaron una sola estructura basada en los aparatos locales.
    Otros, por el contrario, impulsaron un solo aparato federal. Es decir, la mirada a la experiencia del mundo federalista nos dice que hay una cierta tendencia a mantener una sola estructura, sea local múltiple, sea nacional. 
  • Dos artistas concurren a matizar los aspectos teóricos y prácticos del dilema. Por una parte, las consideraciones políticas. Una estructura única nacional hace más difícil la operación política de los grupos regionales o locales frente a los grupos nacionales. Por ejemplo, la negociación de los detalles organizativos y de control del proceso electoral.
    El caso puede ser la designación de un vocal distrital o la composición de las comisiones electorales municipales. En esos detalles está en no pocas veces la posibilidad de conseguir mejores condiciones electorales para los diferentes partidos, dada su mayor o menor influencia regional o local.
    Sin duda una sola estructura federal tiene por consecuencia que se reduce la influencia de los poderes locales en las propias elecciones locales. Y, claro, gana influencia y control el aparato federal, incluso el propio aparato administrativo federal.
    Los años setenta y ochenta dejan ver cómo sucedían las cosas cuando, no obstante existir dos estructuras legales en el papel, en la práctica se operaba desde el centro como si fuera una sola, a fin de mantener el control político nacional de las elecciones. Por tanto, una sola estructura federal con la cual los locales acuerdan la administración de las elecciones: ¿será bueno y valioso? 
  • La segunda arista es el costo de las elecciones. Es evidente que dos estructuras son más costosas que una. Y este es un punto de la mayor sensibilidad ciudadana en ésta época. De cualquier modo, la reforma no dice que si se hace el convenio con el IFE las elecciones locales serán gratis para los gobiernos locales. Habría que ver en cada caso cuáles serán los ahorros reales. 
  • Otro aspecto práctico que incluye la reforma y que repercute en lo local es la el nuevo modo de configurar el órgano electoral. 37 Volvemos al tema de si se sigue la legislación federal o no.
    En el primero de los casos tendremos un órgano de consejeros con nombramiento escalonado y ciudadanos que deberán competir con mayor transparencia y publicidad por el nombramiento, sobre lo cual las experiencias locales en Jalisco no son todo lo memorables que se quisiera.
    De ahí que se fortalezca la idea de aceptar una sola estructura federal. Un detalle de muestra: hoy la Constitución pide una amplia consulta pública, y esto implica un alto grado de seriedad, profesionalismo y competencia del Poder Legislativo local. 
  • Finalmente hay un asunto meramente técnico: la profesionalización del aparato electoral. Este aspecto es el único que a la larga garantizará elecciones confiables, hoy otra vez peligrosamente partidizadas por el nombramiento de consejeros por cuotas de partido. Profesionales de las elecciones facilitarán la confianza de los partidos para no meterse en ellas, y será irrelevante quién las organice y vigile, porque ya funcionarán con base en costumbres arraigadas de difícil modificación.

A manera de conclusiones, la reforma electoral resolvió aspectos de los procesos electorales que la elección del 2006 reveló negativos, tales como la influencia del dinero en los debates entre partidos, la influencia desmedida de los medios electrónicos de comunicación y los efectos de la intervención del gobierno.

Al mismo tiempo, resolvió disminuir drásticamente la autonomía del Instituto Federal Electoral, y por imitación seguramente la de los organismos electorales de los gobiernos locales.

Tal disminución se resolvió por una mayor ingerencia de los partidos políticos en el funcionamiento ordinario del Instituto. Estas decisiones consolidan el control partidista de los procesos electorales en detrimento de la vigilancia ciudadana de los mismos. Sin duda es un retroceso en la consolidación de la democracia. 

Por otra parte, la reforma ha dado mejores herramientas jurídicas a los organismos electorales para frenar los excesos partidarios en las campañas y para investigar las prácticas de financiamiento de los partidos sospechosas de ser ilegales. Se impusieron, además, prácticas de transparencia y rendición de cuentas a los partidos políticos, lo cual redundará en una mejor salud pública en este sensible terreno. 

Al ciudadano le queda claro que los partidos políticos disputan sus intereses y no el interés general. Al menos no en primer lugar. 

Los últimos días del año 2007 dejaron claro, a propósito del nombramiento de los nuevos consejeros electorales mandados por la reforma, que los partidos no están interesados en un consejo independiente, capaz y profesional, sino en una autoridad electoral a modo, accesible y obsequiosa ante las posibles veleidades que todo proceso electoral provoca a la par de los conflictos entre partidos. 

Estos se han asegurado que la solución final la tienen ellos y no necesariamente la autoridad electoral. Las consecuencias pueden ser desastrosas para la democracia mexicana. Los interesados en el tema esperamos no llegar a extremos. 


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