Modelo organizativo del PAN: Las transformaciones forzosas

La doctrina no sólo le brindó identidad colectiva al PAN frente al partido hegemónico, sino que definió los incentivos colectivos de la organización y creó un horizonte de participación política

Por: Irma Campuzano
 
Este artículo busca reflexionar en torno a cómo se ha institucionalizado el Partido Acción Nacional, el cual ha tenido relevancia electoral en una etapa de cambio político (1988- 2006), y los procesos que ha experimentado a partir de la alternancia.
 
El argumento de fondo es que el proceso de institucionalización 1 del PAN estuvo directamente vinculado con su modelo de partido, el cual experimentó fuertes procesos de cambio, definidos en función del contexto político.
 
Estos procesos de ajuste organizativo se intensificaron durante la alternancia, generando tensiones que aún no han encontrado solución, porque su definición implica la ruptura con el modelo original. Un ejemplo de ello fue la creación de Amigos de Fox, que alteró la relación de predominio del partido respecto a las organizaciones adherentes.
 
El PAN puede ser definido como una organización institucionalizada, porque los ciudadanos tienen una concepción clara de sus características y de sus diferencias frente a otras organizaciones partidarias. También es una organización con representación nacional y con una estructura de militantes bien definida, que ha logrado tener permanencia en el tiempo.
 
A pesar de que su crecimiento electoral fue lento, logró arraigo en la sociedad (función de agregación de intereses), y contó con mecanismos específicos para lograr sus objetivos. De ahí surge la interrogante: ¿cómo se logró este proceso? Esta pregunta se tratará de responder a continuación.
 
El modelo originario del PAN transitó por tres períodos:
 
1) De 1939 a 1949, donde se definieron las características de un partido de élites
 
2) De 1949 a 1962, donde hubo intentos por modificar el modelo, producto de los cambios en la composición de sus afiliados
 
3) De 1962 a 1972, en donde el partido experimentó un proceso de modernización organizativa, que permitió que de 1972 a 1988 el PAN asumiera el funcionamiento propio de un partido profesional electoral. Este cambio fue acompañado de un proceso de profesionalización y reajuste organizativo que se registró de 1988 a 1997 y que rindió frutos importantes en el año 2000, año en el que se logró la alternancia. 
 
En el primer período observamos que la forma en la que la organización fue construida, contribuyó a que la función doctrinaria se ubicara sobre la toma del poder (Prud’humme, 1996, 10-12), de ahí que originalmente el PAN fuera considerado más como una camarilla que como un partido de oposición.
 
La presencia de reglas partidarias estables y permanentes, que se respetaron, favoreció la construcción de una organización con cohesión y coherencia y con un patrón de institucionalización tradicional. 
 
La doctrina no sólo le brindó identidad colectiva al PAN frente al partido hegemónico, sino que definió los incentivos colectivos de la organización y creó un horizonte de participación política. Esta articulación como un partido ideológico (Almond y Powell, 1991) le permitió sortear con éxito la debilidad parlamentaria que durante los diez primeros años de vida experimentó. Adicionalmente, los principios ideológicos también se convirtieron en un marco para arbitrar y dirimir conflictos internos.
 
Por otra parte, las restricciones para adquirir cargos de elección popular impuestas por el sistema de partidos 2 favorecieron la consolidación de las estructuras partidarias, y le dieron relevancia a la organización frente a los individuos. Sin embargo, también crearon tensiones entre las posturas abstencionistas y participacionistas, ganando estas últimas. 
 
La homogeneidad de los afiliados fue otro factor que contribuyó a su estabilidad organizativa. El PAN surgió como un partido de cuadros (Duverger, 1980: 94) que agrupó a los profesionales con formación universitaria, a los católicos y a los empresarios.
 
El proceso de construcción del partido se realizó a partir de una élite central, que le imprimió impulso al desarrollo de la organización (penetración territorial), lo que contribuyó a la centralidad del partido. Asimismo, Gómez Morín fue el primer dirigente del partido y ocupó este cargo diez años, al cabo de los cuales promovió su sucesión, lo que permitió sortear con éxito el cambio del liderazgo original. 
 
El partido surgió en el contexto de la elección presidencial, pero no se organizó en torno al candidato (Prud’humme, 1996: 116-121), lo que impidió la concentración en torno a esta figura política y favoreció la consolidación del partido.
 
Las reglas internas surgieron de manera simultánea al partido y éstas definieron mecanismos de distribución del poder y lineamientos para el futuro. Las reglas formales fueron estables y sufrieron pocas modificaciones (la primera reforma estatutaria se realizó en 1946, es decir, siete años después de fundado el partido). 
 
El partido promovió una afiliación individual pero restringida, y una democracia delegativa que se ejerció a través de un esquema centralizado pero articulado. Como todo partido de cuadros, el diseño institucional radicó en la calidad más que en la cantidad de los miembros. Este aspecto permitió la conformación de un liderazgo reducido, compacto e ideológicamente cohesionado. 
 
A nivel organizativo se establecieron distinciones claras entre afiliados y adherentes. La afiliación restringida y reglamentada contribuyó a su estabilidad, así como la centralización y articulación del esquema de toma de decisiones, pero también permitió que los diversos niveles de representación se subordinaran a los lineamientos de las instancias nacionales. Esto propició coordinación y que el interés general prevaleciera sobre el particular. 
 
En esta etapa, la carencia de presencia electoral fue uno de los principales retos de la organización partidaria. Sin embargo, como señala Soledad Loaeza (1999: 212), la ley electoral de 1946: “propició la modernización del partido, pues sus exigencias obligaron a los grupos políticos a organizarse conforme criterios institucionales, a abandonar las formas de las camarillas o las coaliciones efímeras, lo que favoreció la consolidación de su estructura.”
 
Otro reto fue el ejercicio de la democracia delegativa que se fue construyendo a lo largo del tiempo. Las reglas se fueron flexibilizando paulatinamente, ampliando los espacios de representación de los comités estatales y municipales, lo que contribuyó a mantener los equilibrios internos y evitó que la normatividad fuera rebasada.
 
Durante el período de 1949 a 1962 hubo intentos por modificar el modelo de partido, producto éstos de los cambios en la composición de la coalición dominante.
 
Al retirarse Gómez Morín del liderazgo, y en un contexto de poca presencia electoral del PAN, se dio un acercamiento entre el partido y las organizaciones de laicos, lo que modificó su composición social y el liderazgo. Si bien este vínculo limitó que el partido desarrollara sus propias estructuras organizativas, fue un factor que contribuyó a su autoafianzamiento electoral.
 
Es decir, creó una estructura de oportunidades para responder a las nuevas demandas de representación que imponía la legislación de 1946. Sin embargo, el ingreso de nuevos militantes, las limitaciones del sistema de partidos para que el PAN incrementara su fuerza electoral, la represión experimentada en las elecciones de 1958 y la decisión del cen de no aceptar las diputaciones conquistadas en estas elecciones, crearon tensiones internas en torno a las estrategias partidarias.
 
En este contexto, los grupos radicales pugnaron por una vinculación formal con la democracia cristiana internacional, la cual no logró prosperar debido a: 1) las restricciones institucionales, y 2) las reglas internas que favorecían al grupo fundador, el cual tenía gran capacidad de injerencia en los órganos de dirección y posibilidad de expulsar a los grupos radicales sin provocar un desmembramiento de la organización. 3 
 
Por otra parte, las demandas de los comités estatales y regionales de adquirir mayor representación en los órganos de dirección locales y nacionales fueron paliadas a través de:
 
1) La ley electoral de 1963, que creó la figura de los diputados de partido y que le permitió al PAN incrementar su representación en el Congreso a veinte diputados;  4 
2) La modificación de los Estatutos en 1962. 5 En esta etapa no se rompió con el modelo original del partido, pero se flexibilizó su esquema de integración, lo que impidió la fragmentación del poder y contribuyó a mantener la estabilidad interna.
 
Durante el período de 1962-1972, las modificaciones a la estructura organizativa estuvieron orientadas a incrementar la presencia del partido en el electorado y a mantener la estabilidad organizativa.
 
A la par, se ratificó el carácter secular del partido, inspirado en los valores católicos, y en 1969 se actualizó su plataforma incorporando las tesis promovidas en materia social por el Concilio Ecuménico Vaticano II, la Encíclica Popularum Progressio y los planteamientos del Episcopado Latinoamericano concretados en el documento de Medellín.
 
Las aportaciones de Christlieb Ibarrola, al igual que las de Efraín González Morfín, a pesar de ser ideológicamente diferentes, tenían como propósito que el partido cumpliera con su función de articulación de intereses. Ello significó un punto de ruptura con las concepciones anteriores que destacaban la función educativa de Acción Nacional, adquiriendo relevancia la función electoral. 6 
 
En 1971, la estructura territorial del PAN adquirió autonomía, al obtener derecho para elegir a los miembros que tendrían representación en los órganos centrales, como la Asamblea Nacional. También las delegaciones estatales lograron una representación menos desventajosa respecto al Comité Ejecutivo Nacional, al Consejo Nacional y a la Asamblea Nacional. Este proceso se dio sin romper con el modelo originario y sin alterar los equilibrios institucionales. 
 
Por otra parte, la política de puertas abiertas que modificó la base social del partido y la subrepresentación del PAN en el sistema de partidos (Molinar Horcasitas, 1991: 84) generaron nuevas presiones para que el partido asumiera una estrategia más agresiva frente al gobierno.
 
Las dificultades del partido para adaptarse al entorno se evidenciaron en la falta de acuerdos entre el grupo doctrinario y los denominados neopanistas, 7 que ocasionó que por primera vez el partido no tuviera candidato presidencial (1976).
 
Sin embargo, la reforma electoral de 1977 y la modificación a los Estatutos del partido en 1979 8 permitieron sortear el conflicto en favor del grupo participacionista, que se consolidó al convertirse en una obligación legal la presentación de candidatos a todos los puestos de elección popular.  9 
 
El proceso de cambios organizativos también se vio favorecido por las aportaciones económicas de los nuevos miembros (empresarios y dirigentes empresariales) después de la nacionalización de la banca y por la decisión del Consejo Nacional (octubre de 1987) de aceptar el financiamiento público.
 
A pesar de que los militantes de tiempo completo continuaron siendo minoría, la estabilidad financiera impulsó la profesionalización del partido. En 1986 se flexibilizaron las reglas de ingreso al partido y los consejos estatales adquirieron participación en la integración de las listas de candidatos a diputados de representación proporcional.
 
Todos estos cambios se manifestaron en la campaña de Manuel J. Clouthier, en donde se registró una intensa participación de organizaciones intermedias como Desarrollo Humano Integral (DHIAC) y Asociación Nacional Cívica Femenina (ANCIFEM).
 
A pesar de que esta dinámica generó tensiones, al término de la campaña el partido logró recuperar el control de las estrategias, gracias a la fortaleza de la estructura partidaria y que el partido tenía el control del Colegio Electoral encargado de la calificación de las elecciones. 
 
Por otra parte, la decisión de PAN de no demandar la anulación de la elección presidencial de 1988 mostró su disposición hacia el gradualismo y a no perder las ganancias obtenidas en el Congreso, pero también mostró su fortaleza institucional, ya que pudo transitar de una estrategia de resistencia civil a una de cooperación limitada. Esta estrategia fue exitosa, en tanto le permitió adquirir capacidad de influencia política en el régimen.
 
En el período de 1988 a 1997 continuó el proceso de modificación de la base del partido y la profesionalización de los cuadros dirigentes y operativos. El cambio organizativo se orientó a su consolidación como un partido profesional electoral y provocó una mayor complejidad organizativa.
 
En este contexto se inició un proceso de reajuste en los mecanismos para el registro de candidatos y también se flexibilizaron los mecanismos de afiliación.
 
Sin embargo, el problema que se observó a finales de los ochentas y principios de los noventas fue la carencia de mecanismos de integración para una militancia ampliada, lo que generó tensiones en torno a dos temáticas: reforma electoral y estrategias partidarias.  10
 
Sin embargo, el carácter minoritario de la fracción inconforme y el logro de un equilibrio afortunado entre los incentivos colectivos y selectivos por parte de la dirigencia permitió sortear el conflicto. 11 
 
En este contexto se registró un proceso de burocratización y profesionalización del partido, mismo que se vio favorecido por la centralización del modelo de partido y por el apego a los procedimientos formales de los militantes. Así, el trabajo del cen se hizo más complejo y los procedimientos se ajustaron al crecimiento electoral del partido. 12 En este contexto, se establecieron estrategias de mediano y largo plazo diseñadas por especialistas. 13
 
Por otra parte, tratando de mantener los equilibrios internos, en los Estatutos de 1992 se modificó la composición del Consejo Nacional, incorporándose los ex presidentes y los coordinadores de los grupos parlamentarios. También se buscó premiar los esfuerzos de los comités estatales en las elecciones federales para determinar el peso de las delegaciones en la Asamblea Nacional.
 
Como parte de este proceso, se redujo la injerencia del cen en la elección de consejeros y los consejeros nacionales adquirieron la capacidad de elegir a un tercio del Consejo Nacional, 14 asimismo, los miembros de los comités directivos estatales fueron elegidos por el Consejo Estatal y no por el cen. 
 
Durante la elección de felipe calderón como presidente del partido se haría evidente la lucha interna para hacer más abiertos los procedimientos organizativos.
 
Si bien se modificaron los Estatutos para incorporar la elección de Vicente Fox a través de primarias cerradas, la falta de acuerdos sobre una modificación profunda de la reglamentación interna y la relevancia de las elecciones de 2000 ocasionaron que el proceso se pospusiera. El proceso para revisar los Estatutos llevó casi un año y finalmente se aprobó en diciembre de 2001, modificando más de la mitad del articulado.
 
Sin embargo, los resultados de las elecciones de 2003 mostraron que el proceso había sido insuficiente para que el partido se adaptara al entorno político y nuevamente se pondría a discusión la responsabilidad de gobierno por parte de militantes, el proceso de elección de candidatos y la vinculación del partido con la sociedad.
 
El resultado de este proceso fue una nueva reforma de casi la tercera parte de los artículos estatutarios en mayo de 2004. En estas reformas los aspectos polémicos fueron: la elección de candidatos, particularmente del presidencial, adecuar las reglas para superar la etapa del PAN como partido de oposición, regular la relación del partido con sus gobiernos y los mecanismos de afiliación.
 
Respecto a la elección presidencial, se optó por una selección cerrada con votación de militantes activos y adherentes,  15 descartándose la votación abierta. Quedó estipulado como facultades del Consejo Nacional elegir al presidente y a los miembros del Comité Ejecutivo Nacional y revocar las designaciones.
 
También se señaló que los funcionarios públicos postulados por el PAN deberían desempeñar sus funciones respetando los Principios de Doctrina, el Código de Ética y los programas del partido.
 
Durante este proceso fue relevante el reconocimiento de que el partido requería de nuevos mecanismos de acercamiento con la sociedad, flexibilizar el ingreso de nuevos militantes y replantear el ejercicio de gobierno que le restaba competitividad electoral al partido. 
 
En síntesis, en el Partido Acción Nacional observamos un modelo originario en donde las reglas internas son simultáneas al surgimiento. Definen formas de comportamiento que favorecen la rutinización de los procedimientos por la vía formal y la distribución del poder interno a través de reglas.
 
El diseño institucional fue el de un partido de élites y la principal tensión original se manifestó en la polémica entre participación y abstención, que finalmente se resolvió en favor de la primera postura. 
 
A pesar de que el modelo original del PAN fue construido para arbitrar el conflicto de una élite reducida, ésta experimentó diversos ajustes organizativos para adecuarse a los cambios en el entorno, tratando de mantener los equilibrios internos.
 
La estructura organizativa original del partido fue vertical y limitó los espacios de representación a las fracciones. Ello contribuyó a darle cohesión a la coalición dominante, pero también propició que la dinámica fraccional tendiera a darse por fuera del partido. 
 
La democracia delegativa se estableció a partir de reglas que se fueron flexibilizando, pero sin romper de manera radical con el modelo originario. La resolución de conflictos se dio a través de los procedimientos establecidos y la expulsión de militantes fue restringida. Esto se vio favorecido por la afiliación individual y por el apego a la norma. 
 
Durante muchos años la elección de candidatos no alteró los equilibrios existentes, debido a que el PAN estaba inmerso en un sistema que limitaba su crecimiento. 16 Sin embargo, el partido logró sortear con éxito las tensiones propias del tránsito de una organización cerrada a un partido profesional electoral. 17 
 
Hasta antes de las elecciones del año 2000 el partido había logrado procesar el conflicto a través de una flexibilización de las reglas establecidas, pero sin romper con el modelo de partido cerrado. Para la candidatura de ese año las reglas se modificaron, efectuándose la elección del candidato presidencial a través de primarias cerradas y no a través de elecciones indirectas en una Convención, cosa que incrementó el peso de los militantes frente a la élite.
 
Sin embargo, la modificación de las reglas no fue lo suficientemente inclusiva, y la creación de un grupo paralelo (Amigos de Fox) fue un indicador de ello.
 
Actualmente, existen aspectos que generan tensión y que ponen a discusión el modelo original, entre los que destacan:
 
1) Mecanismos para incrementar la presencia electoral del partido
2) Modificar los mecanismos de afiliación para incrementar su membresía
3) Resolver la disyuntiva entre elegir candidato con arrastre electoral y/o con arraigo en el partido
4) La vinculación entre militancia y ejercicio de gobierno.
 
Esta dinámica apunta a la necesidad de que el partido se dote de nuevos procedimientos que contribuyan a regular el conflicto, aún cuando ello podría alterar las bases del modelo de partido.
 
En suma, el PAN posee un modelo organizativo que incentiva la articulación y el apego a los procedimientos formales; sin embargo, el cambio político ha generado efectos perturbadores en la organización que tienden a dificultar el mantenimiento de los equilibrios internos y que presionan en favor de su modificación.
 
 
Citas
  1. Existe acuerdo respecto a que la institucionalización favorece la estabilidad de las instituciones y de los sistemas de partidos y un aspecto que afecta la calidad de la democracia, su legitimidad y su gobernabilidad (Mainwaring, 1999: 26-33), pero no hay una única respuesta respecto a cuáles son las variables adecuadas para medirla. De acuerdo con Huntington (1996: 23), la institucionalización nos remite a los procedimientos a través de los cuales las organizaciones partidarias adquieren valor y estabilidad. Esta definición apunta a fenómenos que en la realidad pueden ser diferenciados, uno es el proceso por el cual adquieren valor las instituciones (infusión de valores) y otro es el comportamiento estable y las maneras en las que éste se logra. El problema es que pueden haber comportamientos estables que no están relacionados con el funcionamiento de las reglas formales (Levitsky, 1998: 77). De acuerdo con Panebianco (1995: 118) el proceso de institucionalización está directamente relacionado con el proceso de formación del partido, el tipo de modelo originario y las influencias ambientales a que haya estado sometido. 
  2. Estamos haciendo referencia a un sistema de partido hegemónico pragmático (Sartori, 1987).
  3. Esta dinámica fue propiciada por la modificación a los Estatutos de 1962 que amplió las facultades del presidente del partido para determinar el número y los integrantes del Comité Ejecutivo Nacional, funciones que anteriormente radicaban en el Consejo Nacional. Con esta nueva reglamentación, Adolfo Christlieb Ibarrola, en ese momento dirigente del partido, adquirió la facultad para marginar a los sectores radicales de los órganos de dirección e incluso expulsarlos.
  4. Diversos autores han señalado (O´Shaughness, 1979: 235; Reveles, 1993: 65) que la fórmula de diputados de partido fue propuesta por Christlieb Ibarrola, pero no hay pruebas de ello. Sin embargo, de ser cierto este argumento, probaría que el restablecimiento de los equilibrios internos no fue casuístico sino producto de una estrategia exitosa del pan.
  5. Modificación efectuada con la finalidad de que los comités regionales pudieran presentar sus propuestas de consejeros al Consejo Nacional, adquiriendo también la autonomía para designar a su presidente.
  6. En los Estatutos de 1971 se reconoció por primera vez que uno de los objetivos de Acción Nacional era participar en las elecciones.
  7. El término neopanismo se utilizó en su origen para describir a la corriente que despreció los aspectos doctrinarios (Arriola, 1994: 47).
  8. De las modificaciones a los Estatutos de 1978-1979 sobresalen: la inclusión en la Asamblea General de los delegados de los comités directivos distritales (tres por cada distrito electoral), el incremento de los comités regionales de 20 a 30 y el establecimiento de que los miembros del CEN debían tener cuando menos tres años de militancia. Posteriormente, en las modificaciones de octubre de 1986 se eliminaron los comités distritales estableciéndose en su lugar el comité municipal, que era donde el partido avanzaba electoralmente.
  9. Frente a la competencia electoral, el PAN tuvo que definir nuevos mecanismos para enfrentar a sus adversarios y fortalecer sus estructuras organizativas para poder responder a los requerimientos de presentar listas completas de diputados de representación proporcional en todas las circunscripciones plurinominales (legislación de 1977). 
  10. Como señala Michels (1969), el tamaño de la organización y su complejidad afectan la estructura de poder. En este contexto de crecimiento surgiría dentro del pan el Foro Democrático Doctrinario, organización que incluso intentó modificar la estructura de poder en el interior del partido.
  11. Los incentivos selectivos remiten a aspectos como la remuneración y ascensos, y los colectivos están más directamente relacionados con lealtades (Panebianco, 1995: 76-81).
  12. En las modificaciones a los Estatutos de 1992 la conformación de las Asambleas y del Consejo no se basó sólo en el número de distritos, sino también en la votación, lo que contribuyó a nivelar el poder de los estados norteños frente al centro, que se encontraron en una posición desventajosa durante la gestión de Luis H. Álvarez.
  13. Ejemplo de ello fue la elaboración de la plataforma de 1994 y los cambios en el sistema de administración de las finanzas que respondió a los nuevos requerimientos de la legislación electoral de1993.
  14. El presidente siguió teniendo el control de los dos tercios.
  15. En 2002 el número de miembros activos era 195,000 y de adherentes 785,000 (Registro Nacional de Miembros del PAN).
  16. Las reglas para la selección de candidatos son una variable crucial porque determinan la forma en la que se establecen los equilibrios internos y el partido mantiene su poder político.
  17. Esto es notorio en la elección de candidatos de representación proporcional, en donde participan todas las instancias de representación (municipal, estatal y nacional) y un órgano dictaminador, lo que dificultaba los acuerdos.

 


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