México: la Democratización Frustrada

Por: Alberto J. Olvera

Los mexicanos atravesamos otro gran momento axial de nuestra historia como resultado de un hartazgo generalizado en prácticamente todas las dimensiones sociales. En este texto, Alberto Olvera nos explica cómo es que hemos llegado a este punto, además de abordar el proceso de restauración en marcha a partir de la “democratización frustrada” como su origen.

México vive un momento crucial de su historia contemporánea. El problema histórico de la impunidad generalizada de la clase política, sea por casos de  corrupción, asesinato o desaparición forzada de personas, u omisión de acciones esenciales en materia de justicia y de políticas públicas, ha llegado a un punto límite. El cambio de época que se perfila es en realidad la culminación de un largo proceso de acumulación de indignaciones y de fracaso del proyecto de restauración autoritaria.

 

Contexto

En términos teóricos, la transición a la democracia y la consolidación de la misma son fases de un proceso mucho mayor: la democratización (Whitehead, 2011). Las elecciones libres pueden conducir a una verdadera democratización de la vida pública sólo si los procesos electorales dan pie a una serie de reformas que construyan instituciones operativas que progresivamente garanticen derechos civiles, sociales y culturales para la mayoría, o dicho en otras palabras, que construyan ciudadanía efectiva.[1] La democratización, por tanto, implica la construcción de un Estado de Derecho, la efectivización de derechos de ciudadanía y el desarrollo de nuevas formas de relación entre el Estado y la sociedad que acoten el clientelismo, el corporativismo y otras formas de dependencia colectiva. En otras palabras, la democracia implica una ampliación de la política más allá del terreno electoral y la construcción de un Estado fuerte, entendido como Estado de Derecho (Tilly, 2010).

En México la transición a la democracia no fue seguida de un proceso de democratización. Para empezar,  las dos caras de una transición efectiva, a saber, la destitución del viejo régimen y la instauración de uno nuevo, no pudieron llevarse a cabo. Del lado de la destitución fallida, debe destacarse que no pudo romperse la infraestructura legal e institucional del viejo régimen: la constitución de 1917, en su versión modificada por el presidente Salinas (1988-1994), permaneció intocada en sus fundamentos, al igual que el resto del edificio legal; además, el PRI conservó un poder de veto en ambas cámaras, y la mayoría de las gubernaturas y presidencias municipales. Más aún, las estructuras corporativas priístas en el mundo sindical y campesino sobrevivieron a la derrota electoral. En suma, el viejo régimen continuó como institución y como cultura en la sociedad y en la política. Esta continuidad sustantiva fue facilitada por la incapacidad política de los partidos de oposición histórica al PRI de pactar los términos de la reforma radical del viejo régimen. Lejos de tener un proyecto alternativo, PRD y el PAN simple y sencillamente copiaron las tecnologías y las prácticas del viejo partido oficial y renunciaron a reformar radicalmente los fundamentos legales e institucionales del régimen autoritario.

 

El ciclo restaurador y el fracaso de los gobiernos del PAN

La corta y débil primavera democrática mexicana, iniciada con la alternancia en el año 2000, duró menos de 10 años. Después de que se emitió en 2003 la Ley Federal de Acceso a la Información y se creó el IFAI, de que en algunos estados y municipios se experimentó brevemente con mecanismos de participación ciudadana muy acotados, pareció agotarse la capacidad reformista de los gobiernos federales del PAN, y las clases políticas locales dejaron de promover el acercamiento a los ciudadanos.

En 2010 se produjo la plena inversión del ciclo. Hubo dieciocho procesos electorales en otros tantos estados, todos los cuales se caracterizaron por la ruptura con los principios nodales que guiaron la lucha por la democracia electoral en las dos décadas anteriores: equidad en la competencia, autonomía de los órganos electorales y control de la intervención privada en el financiamiento de las campañas. Con mayor o menor cinismo, los gobernadores de los estados intervinieron en las campañas, invirtiendo grandes sumas de dinero público y poniendo las estructuras administrativas de sus gobiernos al servicio de sus candidatos; los órganos electorales locales, copias mejores o peores del IFE, fueron convertidos en dóciles aparatos administrativos bajo el control de los gobernadores en casi todos los casos; los “poderes fácticos” entraron de lleno al financiamiento ilegal de las campañas a través de todos los partidos. La operación de los ejércitos electorales implicó un costo tal que el principio de los topes a gastos de campaña se redujo a una reliquia de un pasado remoto y utópico. De entonces a las elecciones federales de 2015 se ha repetido este mismo patrón, a pesar de la reforma electoral de 2014, cuya promesa de controlar los gastos de campaña ha sido abiertamente burlada.

La reversión de los logros de la democracia electoral en México fue facilitada por la completa ausencia de perspectiva estratégica del PAN y el PRD. Estos partidos permitieron que el PRI consolidara, desde el congreso, un modelo de federalismo que trasladó enormes recursos y poder real de decisión en varios campos de la política pública a los gobernadores, sin correlato alguno con la rendición de cuentas. Un poder central acotado por el gobierno dividido, coexistiendo con poderes locales sin límites efectivos, fue la exitosa fórmula priista aplicada en esta década. El PRI reconstruyó de la periferia al centro su poder. El proceso condujo ultimadamente al colapso moral y organizativo de los otrora partidos democráticos, PAN y PRD, convirtiéndolos en formaciones facciosas, distribuidoras de cargos y prebendas.

Si en el campo de la política profesional se vivió un retroceso cultural y moral, en el campo de la sociedad civil se experimentó gran confusión política y una sensible mengua de la visibilidad pública de sus principales organizaciones y movimientos. La transición llevó a la mayoría de la sociedad civil organizada a intentar cooperar con los nuevos gobiernos democráticos, sin encontrar nunca mecanismos representativos e incluyentes con capacidad de influencia política efectiva. Si bien se amplió el campo de la política y del debate público, lo cierto es que el poder de influencia de una sociedad civil heterogénea y plural, con escasa densidad organizativa y social, fue muy pequeño.

 

La presidencia de la restauración

El diagnóstico del equipo de Peña Nieto era que sólo desde un ejecutivo empoderado era posible realizar los cambios necesarios que recuperaran la capacidad de gobernar del Estado mexicano, disminuida a niveles precarios en el período de Calderón por la fragmentación del poder, la crisis de la seguridad pública y la ineficacia del gobierno federal.

La vía para reconstruir la autoridad presidencial, en ausencia de mayoría priísta en el Congreso, fue negociar un pacto con el PAN y el PRD, partidos que habían quedado libres de las ataduras del expresidente Calderón, en un caso, y de López Obrador, en el otro, pues éste optó por formar su propio partido. El eje central fue la agenda de reformas de Peña Nieto, pero incluyendo demandas centrales del PRD y el PAN. Se trataba de la construcción de un presidencialismo de coalición, que aseguraría la aprobación de un amplio paquete de reformas legales, institucionales y de políticas públicas. La lista tenía casi 100 acuerdos, de importancia diversa, pero sin duda ambiciosos, incluyendo las reformas faltantes del ciclo neoliberal (fiscal, energética, regulatoria), pero también reformas del Estado necesarias para la consolidación de una democracia operativa (nuevo órgano anticorrupción, nueva reforma electoral, finalización de la reforma penal, empoderamiento del órgano garante de la transparencia, etcétera).[2]

El “Pacto por México”, se convirtió en una ambiciosa estrategia para dotar al gobierno entrante de legitimidad política y proporcionarle un piso de gobernabilidad. El objetivo fue crear una amplia base de apoyo parlamentario para darle viabilidad política a la agenda de reformas del nuevo gobierno.

Los cambios constitucionales y en leyes secundarias que se han promovido en el marco del “Pacto por México” no han tocado (ni está en la agenda) el núcleo duro del autoritarismo: no se proponen mecanismos eficaces de rendición de cuentas (el organismo anticorrupción es una vaga promesa); la creación de una procuración de justicia autónoma y profesional se ha pospuesto hasta 2018 (fiscalía); hay un vacío de proyectos realistas para crear fuerzas policiales profesionales; lo mismo en materia de proyectos viables de profesionalización del servicio público; no hay proyectos para la reforma radical de los gobiernos municipales, que son el eslabón más débil del Estado mexicano; tampoco para controlar el poder discrecional de los gobernadores; no se cuenta con proyectos realistas de impulso a la democracia participativa, se han establecido duros candados a las candidaturas independientes en las leyes secundarias y se han bloqueado en estas, las formas de democracia directa (plebiscito y referéndum).

Ahora bien, el proyecto restaurador enfrenta tanto límites internos al propio régimen como condiciones internacionales adversas. Los primeros tienen que ver con la incapacidad para poner fin a la corrupción sistémica de la clase política y a su correlato, la impunidad. El presidente y los partidos han colocado en el último lugar de la agenda la lucha contra la corrupción, práctica de la cual se ha nutrido la clase política y que resulta ya intolerable a la ciudadanía. Asimismo, la impunidad de los delincuentes y la ineficacia y arbitrariedad de las fuerzas de seguridad minan severamente la legitimidad del régimen.

Los casos se suman sin tregua. Hace apenas unos meses, el informe de la Comisión Internacional de Expertos Independientes, nombrada por la CIDH con el aval del gobierno, rindió un informe contundente sobre la desaparición forzada de los estudiantes de Ayotzinapa que demuestra que ni la Procuraduría de Justicia de Guerrero ni la General de la República hicieron una investigación científica y fiable, sino que por el contrario su trabajo fue sospechosamente parcial y ofreció conclusiones científicamente insostenibles. Lo peor es que este caso es solamente la punta del iceberg de un problema gravísimo que es la desaparición de más de 23,000 personas en los últimos 10 años y el asesinato de más de 100,000. Estamos hablando de una inconcebible impunidad de delincuentes y autoridades que ha causado una verdadera tragedia nacional.

A esto deben sumarse los escándalos por los conflictos de interés que se le demostraron al presidente y al Secretario de Hacienda en los casos de las casas que la constructora Higa les vendió en condiciones sospechosas, y la nueva información que demuestra la existencia de otros conflictos de interés entre altos funcionarios y la empresa OHL, tan sólo para mencionar ejemplos recientes a nivel federal. Una investigación independiente por una Comisión Especial del Congreso sería la acción lógica a tomar en un país democrático para despejar dudas. Pero la constitución no contempla la formación de estas comsiones de investigación. Sin embargo, la impunidad más descarada se experimenta en los gobiernos subnacionales. La involución autoritaria  de la política subnacional es un dato correlacionado con el empoderamiento de los gobernadores en el ciclo de transición. Este proceso se ha acompañado de una degradación de la vida pública local, y en los casos más graves, de una casi completa desintegración del propio Estado. Tales son los casos de Michoacán, Guerrero y Tamaulipas. La ingobernabilidad en esos estados se asocia al empoderamiento del crimen organizado y a la colonización de los gobiernos estatales y municipales.

México vive, todos los días, los efectos de la debilidad del Estado. El crimen organizado sigue creando severos problemas de seguridad en buena parte del país e interviniendo en la política. Las policías del país siguen siendo inconfiables, pues menos de la mitad de sus efectivos han pasado las pruebas de confianza, habiendo cientos de municipios cuyas policías están casi en su totalidad reprobadas. El desperdicio de recursos y la falta de seriedad de los gobiernos estatales y municipales en esta materia es verdaderamente criminal. Por otro lado, se percibe un retraso deliberado por parte de los gobernadores en la implementación de la reforma penal, que debería conducir al fortalecimiento de las procuradurías de justicia de los estados. Por si faltara algo, el gobierno federal no resuelve los grandes escándalos de violación a los derechos humanos (Tlataya, Ayotzinapa, etcétera).

Para colmo, las condiciones internacionales tampoco son favorables. La caída del precio del petróleo y la crisis global obligan a un ajuste fiscal que necesariamente tendrá consecuencias dolorosas. En el orden positivo, la inevitable consecuencia de la propia apertura económica del país es la atención internacional a los asuntos internos y la necesidad de contar con el aval de instituciones multilaterales para legitimar al gobierno, que se precia de ser democrático. La consecuencia de ello es que la ONU, la OEA y sus instituciones se han convertido en vigilantes de las credenciales democráticas reclamadas por el gobierno. Y no hay escapatoria de ello.

Es preciso poner en el centro de la transformación del Estado mexicano la lucha contra la corrupción, empezando por anular a nivel constitucional el fuero de los políticos y altos cargos, crear la fiscalía independiente, acelerar la creación del Sistema Nacional Anticorrupción y autorizar legalmente al congreso a cumplir su función de vigilancia e investigación. Si no hay iniciativa desde la clase política, la presión desde abajo puede dar lugar pronto a resultados insospechados.

 

Bibliografía y fuentes de información

O’Donnell, Guillermo, (coord.) (2004), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, PNUD-ONU.

Tilly, Charles (2010), Democracia, Madrid: Akal.

Whitehead, Laurence (2001), Democratización teoría y experiencia, México: Fondo de Cultura Económica.

 

[1]      La centralidad de la ciudadanía en la construcción democrática es una idea de O’Donnell, (2004).

 

[2]      Una lista completa de la agenda y los acuerdos del Pacto por México puede consultarse en www.pactopormexico.org.

 


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