La reforma penal en México desde el enfoque de su implementeción

Por: Felipe Borrego Estrada

El 18 de junio de 2009, justo a un año de haber sido publicadas las reformas constitucionales en materia de justicia penal –artículos 16 al 22; artículo 73, fracciones XXI y XXIII; artículo 115, fracción VII; y artículo 123, apartado B, fracción XIII– se instaló el Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal como una instancia de coordinación que tiene por objeto “establecer la política y la coordinación nacionales necesarias para implementar –en un lapso de máximo ocho años (menos de cinco ya)–, en los tres órdenes de gobierno, el sistema de justicia penal en los términos previstos en la Constitución”; a saber: adoptar un sistema de juicios orales y su debido proceso, caracterizado por su trasparencia, profesionalización de las policías, investigación científica de los delitos, prisión preventiva como excepción, equilibrio procesal entre el Ministerio Público, víctimas y acusados, mayor control de parte de los jueces durante el proceso y audiencias públicas en presencia del juez para el desahogo de pruebas, entre otros avances.

El consejo es el máximo órgano resposable, a nivel nacional, de dirigir y diseñar las estrategias para la materialización del nuevo modelo de justicia penal, con el propósito de que su operación y funcionamiento sean integrales, congruentes y eficaces en todo el país y respetuosos de los principios establecidos por la propia Constitución.

Se integra por representantes del poder Ejecutivo federal (el secretario de Gobernación –quien preside el Consejo–; el secretario de Seguridad Pública y el consejero jurídico de la Presidencia), del poder Legislativo federal: (un senador y un diputado) y del poder Judicial de la Federación (un ministro de la Corte y un consejero de la Judicatura Federal).

Asimismo, forma parte del consejo el procurador general de la República; por parte de las entidades federativas hay representantes de la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública, de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia y de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia (CONATRIB); y, por el sector social, hay dos consejeros, uno es de la academia y uno más de la sociedad civil organizada. En total son trece los consejeros.

Al consejo lo acompaña una secretaría técnica, considerada como “un Órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, con autonomía administrativa, creada para operar y ejecutar los acuerdos y determinaciones del Consejo…; así como para coadyuvar y brindar apoyo a las autoridades locales y federales en la implementación del sistema de justicia penal, cuando lo soliciten” (decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, 13/10/2008). La reforma pretende lograr –de aquí al año 2016– por lo menos los siguientes cuatro objetivos, a saber:

1. Agilizar y transparentar los procesos penales. Se deberá adoptar un sistema de justicia penal plenamente acusatorio, con juicios orales y procesos simplificados. Gracias a ello, por ejemplo, la etapa de investigación de los delitos será mucho más ágil y deberá ser mucho más profesional.

El juicio se desarrollará plenamente en audiencias orales y públicas, ante la presencia obligatoria de un juez, que también obligadamente presenciará el desahogo de las pruebas y los alegatos.

2. Los ciudadanos gozarán de un sistema eficaz y transparente de protección de sus derechos, tanto del inculpado, como de las víctimas u ofendidos.

La reforma pretende dejar atrás el sistema en el que el indiciado prácticamente se consideraba culpable hasta que se demostrara lo contrario; se adoptará el principio elemental de presunción de inocencia.

Además se establecen nuevas medidas en favor de los derechos de las víctimas, sobresaliendo el carácter de “parte” dentro del proceso penal con los derechos que conlleva, asimismo la de recibir asesoría jurídica, de coadyuvar con el Ministerio Público e incluso intervenir en el juicio, recibir atención médica y psicológica cuando sea necesaria, fortalecer los instrumentos para la reparación del daño, o bien mantener en secreto su identidad y sus datos personales en aquellos casos en los que su seguridad así lo requiera.

3. Establecer medios alternativos de solución de controversias. Eso permitirá que el Estado centre sus capacidades en la investigación y persecución de los delitos, más que en la solución de conflictos entre las partes.

4. Sentar las bases para crear una defensoría pública más eficiente y profesional, con lo que podremos terminar con historias en las que muchas personas iban a la cárcel por no disponer de los recursos para pagar un abogado, y con ello tener acceso a la defensa adecuada.

Las reformas del sistema de justicia penal son –junto con las recientes reformas de varios artículos constitucionales en materia de derechos humanos y en materia de amparo–, de la mayor trascendencia e implican enormes retos. Representan una de las modificaciones de mayor profundidad que se han suscitado en nuestro país.

Los cambios son de tal magnitud que propiciarán la modificación de prácticamente la totalidad de los ordenamientos jurídicos vinculados con la prevención del delito, la investigación, la procuración de justicia, la impartición de justicia y la ejecución de penas en México.

Sin embargo, los cambios no sólo implicanla adecuación y armonización del marco jurídico secundario para implementar el sistema, sino que requiere de un largo proceso de formación, que incluya la capacitación de todos los actores involucrados –servidores públicos y profesionales del área del derecho–, así como de consolidar una nueva cultura que genere la confianza de la sociedad.

Si bien ésta no se consigue mágicamente, se requiere de una escrupulosa implementación, así como detonar cambios institucionales profundos donde los ciudadanos tienen un papel central.

Las reformas serán eficace en la medida que haya ciudadanía; es decir, requerimos de organizaciones sociales serias que vigilen y acompañen el proceso de implementación.

Se trata de un reto extraordinario, pero también de una oportunidad para fortalecer el Estado de derecho y sentar las bases de la convivencia social en el siglo XXI. La reforma, en tanto, implica modificar un status quo: provoca también resistencia de quien cree que sus intereses son afectados.

Las renuencias son muchas, pero más las apuestas y mayores los objetivos, los fines y los buenos propósitos de esta reforma.

Código Procesal Penal, piedra angular de la reforma

En la séprtima sesión del consejo de justicia penal, celebrada el 17 de junio de 2011, se aprobó por unanimidad presentar al Congreso la iniciativa del Código Federal de Procedimientos Penales; semanas después –22 de septiembre– el pleno de la Cámara de Diputados recibió la iniciativa del presidente Felipe Calderón del decreto por el que se expide el Código Federal de Procedimientos Penales. Fue turnada a las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, y de Justicia, para su opinión y dictamen correspondiente.

La secretaría técnica, por mandato del Consejo de Coordinación, coordinó la mesa interinstitucional del proyecto de Código Federal de Procedimientos Penales, que presentó el presidente de la República Felipe Calderón.

Hubo una amplia consulta de varios meses de duración, entre el Poder Judicial de la Federación, la Procuraduría General de la República, la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal, la Secretaría de Seguridad Pública, la Asociación de Impartidores de Justicia, académicos y miembros de sociedad civil.

Principales ventajas de la iniciativa del Código de Procedimientos Penales presentada al Congreso por el Presidente de la República

  • Es uno de los primeros modelos que establece el equilibrio de derechos de inculpados y víctimas, asimismo, dota de mayores herramientas e instrumentos jurídicos a las autoridades encargadas de la investigación del delito y de la procuración de justicia.
  • Al buscar y equilibrar los derechos del ofendido del delito o víctima, en función de los previstos para el imputado, considera a los dos como partes del proceso, con todos y cada uno de los derechos inherentes a dicha calidad.
  • Se plantean más de cuarenta aspectos sustantivos a favor de la víctima u ofendido dentro del procedimiento penal.
  • Establece mecanismos de protección a las víctimas, testigos, peritos y demás involucrados en el proceso penal.
  • Delimita de manera clara y precisa la relación del Ministerio Público y de la policía en la investigación de los delitos.
  • Distingue claramente las etapas de investigación y proceso y, por ende, cuando se actualizan los derechos de los involucrados en función de la correspondiente etapa procedimental.
  • Establece un catálogo amplio de medidas cautelares que serán solicitadas por la víctima u ofendido y/o el Ministerio Público y otorgadas por el juez de control.
  • Regula el criterio de oportunidad, en el que el Ministerio Público podrá prescindir total o parcialmente del ejercicio de la acción penal, se aplicará para casos específicos de poca relevancia penal, con ello, se pretende despresurizar el sistema de justicia penal, garantizar la reparación del daño, y que el sistema sea movilizado para delitos de impacto social medio y alto.
  • Delimita con claridad las funciones del juez de control en la etapa de investigación, para evitar que el juez de control asuma funciones de juez de instrucción y dificulte o impida la función del Ministerio Público y de la policía en la investigación de los delitos.
  • Establece claramente las diligencias que requieren autorización judicial previa y diligencias que no requieren.
  • Se contemplan formas anticipadas de terminación del proceso con el objeto de dotar al sistema de justicia penal de mecanismos distintos al de juicio oral para concluir un proceso. De esta manera se abre la posibilidad para el imputado de acogerse a uno de estos mecanismos siempre y cuando cumpla con las condiciones de procedencia inherentes a cada uno y lo haya solicitado el Ministerio Público.

En síntesis, esta es la propuesta de Código que presentó el Ejecutivo federal, misma que fue avalada por el Consejo de Coordinación. El balón está en la cancha de los legisladores.

¿Cómo vamos en la reforma?

Desde su instalación –18 de junio de 2009–, el Consejo de Coordinación ha sesionado en siete ocasiones y, entre otras cosas ha aprobado –además de consensuar una propuesta de Código Procesal Penal–, numerosos instrumentos, entre los que destacan un Programa de Capacitación y Difusión, la estrategia de implementación; los Criterios Generales de los Cambios Organizacionales, los Criterios Generales de la Tecnología de la Información y Comunicación y los Lineamientos para el Seguimiento y la Evaluación.

La secretaría técnica de implementación de la Reforma Penal (SETEC) tiene como finalidad fungir como el órgano técnico ejecutivo de los acuerdos y decisiones del Consejo de Coordinación, así como coadyuvar con las autoridades de las entidades federativas y de la Federación, cuando así lo soliciten.

Por lo que una de las condiciones básicas de su actuación es el absoluto respeto a la soberanía de las entidades federativas en los procesos de implementación.

Esta es una de las decisiones del Constituyente Permanente, que la incluyó en el artículo noveno transitorio cuando señala que se creará la instancia de coordinación y contará con una Secretaría Técnica que “coadyuvará y apoyará a las autoridades locales y federales, cuando así lo soliciten”.

Es por eso, que el “qué”, el “cómo” y el “cuándo” de la reforma queda dentro del ámbito soberano de cada entidad federativa y de la Federación, no obstante la SETEC ha sido muy proactiva para coadyuvar en este proceso de implementación.

La secretaría técnica tenía que ser reada a más tardar el 17 de agosto de 2008 (dos meses después de la entrada en vigor del decreto de reforma) sin embargo, empieza sus funciones realmente en 2009 y lo hace con recursos de otras dependencias, ya que no se consideró en el proceso de presupuesto federal para 2009.

Por lo que no fue sino a partir de 2010 que contamos con presupuesto propio asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

La SETEC se compone de cinco direcciones generales, a saber:

  • Estudios y Proyectos Normativos: realiza los estudios jurídicos necesarios para la implementación del sistema de justicia penal y diseña los marcos para las reformas constitucionales y legales.
  • Asistencia Técnica: apoya a las autoridades en la ejecución de los procesos de reorganización, de equipamiento, de construcción o remodelación de los inmuebles y de actualización de las tecnologías de la información y comunicación.
  • Coordinación Interinstitucional: elabora diagnósticos, planes específicos y soluciones de planeación integral para la implementación del sistema de justicia penal.
  • Capacitación y Difusión: se encarga de la elaboración de los programas capacitación, certificación de capacitadores (para estas dos funciones existe un Comité de Capacitación del Consejo que los aprueba) y apoya en la difusión de la reforma.
  • Administración y Finanzas que es la que coordina los procesos internos de programación, presupuestación, gestión de recursos humanos, materiales, financieros, informáticos y de comunicaciones.

Para abordar el proceso de reforma de manera integral la Secretaría Técnica ha trabajado entorno a ocho grandes ejes:

1) Estudios y Proyectos Normativos.

2) Planeación.

3) Capacitación de los Operadores.

4) Vinculación y Cooperación.

5) Reorganización Institucional.

6) Infraestructura y Equipamiento.

7) Difusión; .

8) Evaluación y Seguimiento.

EJE RECTOR 1. Estudios y proyecto normativos. Realiza los estudios especializados sobre el sistema de justicia penal necesarios para la implementación del sistema de justicia penal en los ámbitos federal y locales, así como diseña propuestas de reformas legislativas a los ordenamientos federales y de las entidades federativas, y elabora toda clase de instrumentos normativos, escritos, consultas y opiniones relacionados con las actividades del Consejo de Coordinación y la Secretaría Técnica.

EJE RECTOR 2. Planeación. Elabora los procedimientos y las metodologías de planeación y prospectiva para la implementación del nuevo sistema de justicia penal, para ser aplicados gradualmente en las entidades federativas y en la Federación.

EJE RECTOR 3. Capacitación de los Operadores. Contribuye con las autoridades de las entidades federativas y federales en aspectos de formación y capacitación de calidad, homologada y coordinada para la implementación del sistema de justicia penal.

EJE RECTOR 4. Vinculación y Cooperación. Genera los vínculos y fortalece la relación de la Secretaría Técnica con las autoridades de los tres órdenes de gobierno y con sus poderes, con las instancias de cooperación internacional, así como con universidades y con la sociedad civil organizada, a fin de posicionar en la agenda nacional la implementación del sistema de justicia penal.

EJE RECTOR 5. Reorganización Institucional. Facilita la implementación de la reforma constitucional sobre el sistema de justicia penal, mediante el desarrollo de modelos y prototipos organizacionales para contribuir a la implementación gradual e integral de los municipios, las entidades federativas y la Federación.

EJE RECTOR 6. Infraestructura y Equipamiento. Impulsa la modernización y suficiencia de la infraestructura y el equipamiento de las instituciones operadoras del Sistema, así como la utilización de las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) para mejorar la coordinación y eficacia operativa.

EJE RECTOR 7. Difusión. Coadyuva con las campañas de difusión de las autoridades de las entidades federativas y la Federación.

EJE RECTOR 8. Evaluación y Seguimiento. Mide y evalúa el impacto de la implementación de la reforma constitucional al sistema de justicia penal en México y difunde los resultados de los estudios y proyectos realizados.

Fondo especial

¿Cuántos son los recursos que se han proporcionado a las entidades federativas vía subsidio para la implementación de las reformas?

De acuerdo con los artículos 8 y 10 transitorio del decreto del 18 de junio de 2008 se debía crear un fondo especial para el ejercicio presupuestario 2009, sin embargo la SETEC no contó ese año con recursos para destinar al subsidio de las entidades federativas: sí contamos para los ejercicios de 2010 y 2011.

En 2010 el congreso asignó un monto de 196 millones 288 mil 517 pesos; posteriormente, por ahorros de la Secretaría Técnica se obtuvieron casi 116 millones de pesos adicionales, por lo que el subsidio a los estados ascendió a poco más de 312 millones pesos, que sirvieron para apoyar a 88 proyectos de 128 que se presentaron.

En el ejercicio fiscal 2011 se asignó bajo el rubro “Implementación de la Reforma del Sistema de Justicia Penal” un monto de 443 millones 424 mil pesos para ser otorgados a las entidades federativas bajo los criterios establecidos en las Directrices de 2011.

El comité de subsidiós evaluó y resolvió un total de 308 proyectos, mismos que fueron presentados por 31 entidades federativas. De esa totalidad resultaron autorizados 174 proyectos que cumplieron con los requisitos y procedimientos por un monto de casi 443 millones pesos.

La distribución de los recursos del subsidio 2011 se otorgó de la siguiente manera con base a los 8 ejes mencionados: 22 proyectos de planeación, 21 proyectos de normatividad, 21 proyectos de reorganización institucional, 4 proyectos de TIC, 10 de infraestructura, 42 proyectos de equipamiento, 39 proyectos de capacitación y 15 proyectos de difusión.

En fin. La Reforma de Jusicia Penal va. Reconocemos algunos “tropiezos” y “dificultades” en el proceso de implementación que se nos presentan en el camino, pero nada que no se pueda superar.

El plazo que el constituyente permanente otorgó fue de ocho años, llevamos más de tres. Hasta ahora diez estados han iniciado con la integración del Sistema Acusatorio Adversarial; de ellos, dos –Chihuahua y Estado de México– tienen integrado el sistema penal acusatorio en todo su territorio, mientras que los otros ocho iniciaron sus trabajos por regiones.

Al respecto, hay mucha más información de cómo vamos en cada una de las entidades federativas; se puede consultar la página oficial de SETEC (www.setec.gob.mx).


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