La Reforma Electoral: en torno a la "denigración" y "calumnia"

La reforma contiene avances, pero también representa algunos riesgos y mitos

Por: Luis Carlos Ugalde

LA ELECCIÓN DE 2006 

La elección de 2006, a pesar de la polémica, puede identificarse como la más equitativa que ha tenido el país, en comparación a otras de las últimas décadas. No obstante, hubo fenómenos, comportamientos y actitudes que generaron insatisfacción y diferentes percepciones de los hechos. 

¿Por qué fue equitativa la elección? Primero, los tres principales candidatos tuvieron recursos suficientes para gastar sumas de dinero semejantes. Segundo, los tres principales candidatos –aspecto que midió el IFE, literalmente, cada segundo– tuvieron una cobertura semejante en noticiarios de televisión; incluso, el tratamiento que recibieron fue equivalente en cuanto a la cobertura positiva, negativa o neutra. Tercero, ninguno de los tres principales partidos tuvo problemas para la compra de publicidad en radio y televisión, que es el insumo más importante de impacto público. En materia de gasto publicitario, los tres principales candidatos tuvieron niveles muy semejantes.   

Desde una perspectiva de recursos disponibles para competir, ha habido avances importantes en comparación con las condiciones que existían hace apenas 15 ó 20 años, cuando la oposición no disponía de espacios relevantes en los noticiarios; las menciones que se hacían de los competidores del partido dominante eran mayoritariamente negativas, y no había condiciones para difundir spots de todos los candidatos y partidos con críticas al gobierno o al candidato del partido en el poder.

Por lo menos en el orden federal, a pesar de esto, hay un sentimiento de insatisfacción entre muchos sectores por una serie de fenómenos inéditos en nuestras campañas políticas. Hubo tres fenómenos controvertidos:

  1. Primero, el activismo político del Presidente de la República no constituyó un acto ilegal debido a que la ley vigente en 2006 no prohibía al titular del Ejecutivo, o a gobernadores, opinar sobre campañas.
    Sin embargo, este activismo constituyó un fenómeno de aspereza política que distorsionó las percepciones sobre la contienda, y fue usado como un instrumento jurídico para impugnar la elección presidencial. Pero lo relevante fue su empleo como un argumento político para sembrar dudas sobre la imparcialidad en las condiciones de la elección.
    Al respecto, el IFE tomó una medida sin precedente –el acuerdo de neutralidad– que prohibió la difusión de propaganda oficial cuarenta días antes de las elecciones, y puso otras restricciones a los servidores públicos de todos los partidos, aunque este acuerdo no contemplaba –y difícilmente la ley podría haberlo hecho– regular todas las manifestaciones indirectas de apoyo político o crítica a los contendientes. 
    En el dictamen de validez de la elección, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dijo que las medidas tomadas por el IFE –tanto el acuerdo de neutralidad como la tregua navideña– contribuyeron para contener este activismo político. 
  2. El segundo tema fue la propaganda negativa. Fue una estrategia utilizada de manera muy intensa por los dos principales contendientes. Conceptual, técnica y legalmente, la distinción entre lo que es una difamación o calumnia y lo que es una crítica al adversario con base en la veracidad, son fronteras tenues que es difícil establecer en la regulación. 
    El IFE sacó del aire 22 spots de los tres principales partidos y fuerzas políticas, pero la velocidad con la que entraban y salían del aire diferentes anuncios generó un reto sin precedentes para la autoridad electoral y para los instrumentos legales a su alcance. A pesar de que entre las dos principales fuerzas políticas el número e intensidad de spots negativos fue semejante,  el tema de la propaganda negativa fue otro argumento político en contra de las condiciones de equidad en la contienda electoral.
  3. El tercer tema polémico fue el de la propaganda de terceros, en particular de grupos empresariales. Los spots del Consejo Coordinador Empresarial fueron controvertidos por el contexto político y electoral.
    No obstante su intención política, sus características, en términos de ley, no los hacía calificar como propaganda política electoral, en la medida en que no llamaban al voto, no hacían alusión a candidatos ni hacían referencia a partidos, elementos que establece la legislación electoral y la reglamentación emitida por el IFE para tipificar lo que es o no es propaganda electoral.
    El IFE solicitó a este organismo empresarial que retirara estos promocionales, pero, al igual que con la propaganda negativa, la frontera entre la libertad de expresión y la equidad en la contienda es, de nueva cuenta, tenue. 

LA REFORMA ELECTORAL 


A un año de la elección de 2006 las reglas del sistema electoral vuelven a estar en el centro de atención de los partidos y de las fracciones parlamentarias. La reforma contiene avances, pero como lo he afirmado en diferentes ocasiones, también representa algunos riesgos y mitos. 

AVANCES

  1. El modelo de acceso “gratuiti” de los partidos a los medios elimina la contratación comercial y la negociación privada entre partidos políticos y los medios electrónicos de comunicación. Esta medida evitará opacidad en el gasto de campañas políticas que caracterizó la elección de 2006 y que dio lugar a que hoy se desconozca cuánto costaron y quién pagó más de 281 mil spots transmitidos durante el pasado proceso electoral, y que es una obligación de los partidos políticos explicar.
    El modelo de gratuidad es apropiado, aunque su alcance parece excesivo y puede ser contraproducente para la equidad y competitividad de los procesos electorales, por tres razones; primero, porque se fortalece el status quo, pues sólo los partidos consolidados tendrán una exposición mediática amplia, mientras que los emergentes tendrán siempre un techo de visibilidad en función del resultado electoral anterior; segundo, porque las estrategias de campaña se vuelven rígidas ya que la capacidad de reacción y comunicación de los candidatos durante las campañas pasa por la asignación de tiempos en radio y televisión que les da el IFE; y tercero, porque se corre el riesgo, detectado por muchos analistas, de que la cobertura noticiosa sea realmente el espacio de influencia en el electorado.
    Hubiera sido preferible un modelo mixto, con un porcentaje predominante de acceso gratuito, pero con una franja para compra comercial a través del IFE. Con ello podría reforzarse la transparencia de la relación entre partidos y medios, al tiempo que se mantendría un margen de flexibilidad para las estrategias de comunicación de los candidatos. Con el esquema actual, será difícil que haya candidatos exitosos fuera del esquema de los tres principales partidos. 
  2. Prohibir a difusión de la imagen de los funcionarios públicos en la propaganda gubernamental corrige un defecto ancestral en la publicidad de los gobiernos: usar dinero del erario para promover la imagen personal de servidores públicos con aspiraciones políticas. La prohibición es una medida sana que fomenta la equidad porque evita que gobernantes en funciones adquieran ventaja frente al electorado, incluso años antes del proceso electoral en el cual aspiran a competir. 
  3. Prohibir la difusión de publicidad de gobiernos durante los procesos electorales fomenta la equidad, porque evita que, al amparo de pautas intensas en radio y televisión, los gobiernos en funciones puedan influir a favor de partidos o candidatos. 
  4. Con relación a las campañas, la propuesta de reforma propone reglas mínimas de competencia dentro de los partidos; esto genera mayor certeza y equidad entre precandidatos en asuntos como duración, topes de gastos en procesos internos de selección y sanciones a quienes infrinjan dichas disposiciones. 
  5. Se promueven criterios generales que deberán adoptarse en todas las legislaciones electorales de los estados, con lo cual se generan, de manera simultánea, estándares mínimos entre las leyes estatales y la federal. 

El proyecto de reforma electoral otorga al IFE más y mejores instrumentos de sanción para quienes violen disposiciones legales o constitucionales, lo cual da mayor eficacia al arbitraje. 

RIESGOS 

  1. La presencia de un contralor que responda a los partidos en el Congreso podría convertirse en un instrumento inhibitorio para la actuación de los consejeros y funcionarios del Instituto. Los contralores deben dar resultados, pero con base en criterios contables y financieros. Si respondiera a partidos, su desempeño correría el riesgo de politizarse y sesgarse. 
    Las analogías son ilustrativas: el hecho es parecido a que los bancos privados nombraran al contralor de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; o las empresas de telecomunicaciones, al contralor de la cofetel. Una decisión de este tipo generaría conflicto de intereses. Si el Congreso considera que esta medida fortalece al IFE y lo transparenta, podría suponerse que pronto habrá contralores nombrados por éste en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en el Banco de México o en la unam. ¿Sería sana esa tendencia para las instituciones autónomas del país?
  2. El consejero presidente del IFE dura seis años y es reelegible por un período adicional. La reelección puede convertirse en un incentivo perverso que usen los partidos para colocar al presidente en una suerte de “evaluación” permanente para reelegirlo o no. Que el presidente del IFE sea vigilado por los partidos es sano y necesario.
    El problema es que la evaluación de los partidos sobre el desempeño del IFE siempre ha estado influida por las sanciones que reciben y por el resultado de las elecciones. En ocasiones, los partidos aprecian más la “cercanía” de los consejeros que su actuación firme e imparcial.
  3. La remoción injustificada de los consejeros electorales sienta un mal precedente para la independencia del Instituto Federal Electoral. Ellos deben ser ajenos a la presión política y a las negociaciones entre partidos. Vale la pena resaltar que durante las deliberaciones en el Congreso, no hubo una sola intervención de senador o diputado en donde se expresara una razón objetiva o legal para justificar la salida anticipada de consejeros electorales. 
  4. La prohibición de emplear en la propaganda electoral expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos políticos o calumnien a las personas enfrenta una discusión muy relevante sobre el derecho ciudadano a estar informado.
    Con la nueva medida, ¿estarán los ciudadanos mejor informados, o estarán sujetos a campañas llenas de lugares comunes y promesas políticamente correctas? ¿Eso mejora la calidad de los ciudadanos para decidir?
    No estoy refiriéndome al argumento de la libertad de expresión que tanta controversia ha generado, sino a uno sobre el derecho de los votantes a contar con información para decidir, a pesar del riesgo de que parte de esa información sea falsa, sesgada o trivial.
    Antes de medidas que protejan a los candidatos de la denigración, debemos proteger a los ciudadanos para que estén informados. 
    Evidentemente no estoy a favor de la calumnia en la política, pero prefiero soluciones que induzcan comportamientos esperados más que sanciones que pueden generar efectos contraproducentes. La nueva legislación puede generar dudas y tentaciones.
    El IFE, por ejemplo, defendió la libertad de expresión cuando, a principios de 2007, se quiso suspender la transmisión del programa de Andrés Manuel López Obrador en tv Azteca. Muchos dijeron que ofendía a las instituciones y el IFE argumentó que la libertad de expresión era más importante que otro tipo de consideraciones. 
    Con la nueva normatividad, ¿deberá retirarse del aire el programa de López Obrador en caso de que denigre a personas o a instituciones? La redacción del artículo constitucional habla de la propaganda que difundan los partidos, pero el criterio de la culpa in vigilando hace a los partidos responsables de lo que hagan sus militantes. ¿Qué pasará? Al menos es de esperarse que haya controversia y tentaciones. 
  5. Una reforma electoral que verdaderamente fortalezca al IFE debió haberlo contemplado –en el artículo 105 Constitucional– como sujeto legitimado para promover controversias constitucionales. 
    En la discusión sobre la controversia constitucional promovida por el IFE en contra del Presupuesto de Egresos para el 2007, ministros de la Corte afirmaron que el Instituto carece de mecanismos constitucionales para proteger su esfera de competencia cuando es invadido por otro poder, y por ello expresaron que sería positivo que el legislador dotara al IFE de facultades para presentar controversias constitucionales. ¿Por qué no se le dio al Instituto ese medio de defensa? 

MITOS

  1. Con la reforma electoral se aclara la spotización de la política. Esto no es así. Con esta reforma se incrementa significativamente este fenómeno.
    En 2012, se transmitirán ocho veces más spots que en 2006, tomando como base las 146 emisoras de televisión que el IFE monitoreó el año pasado. Si tomamos como ejemplo el canal de televisión de mayor audiencia en el país, en 2006 los partidos políticos adquirieron un total aproximado de 33.7 horas de transmisión de spots, mientras que en 2012 se les destinarán de manera gratuita 61.2 horas. 
    La spotización y la manera como se paga ésta son elementos diferentes. Con la nueva reforma, la democracia electoral mexicana va a estar más sometida a la fuerza persuasiva de su férula. La diferencia es que ahora los partidos no tendrán que pagar por ello, lo cual es un avance, como mencioné anteriormente. 
    Es interesante notar que tiempo aire no significa impacto en los votantes. La reforma ataca el problema del tiempo, no del rating, y eso puede ser contraproducente. Imaginemos la reacción de los niños frente a spots de campañas en la barra de programas infantiles de las 15:00 a las 18:00 horas; o bien, la reacción del público familiar con spots a las 10 de la mañana. La reforma distribuye homogéneamente spots desde las 6:00 hasta las 12:00 horas, pero eso no garantiza rating entre votantes probables porque los espacios más relevantes están a partir de las 19:00. El riesgo es que los candidatos saturen a la población, pero no generen un impacto favorable entre los votantes probables. 
  2. Se reduce el financiamientoa los partidos políticos, cierto, pero no se reducen las prerrogativas. Los partidos reciben menos dinero del IFE, pero no disminuirán su ingreso disponible porque ahora ya no tendrán que pagar por publicidad en radio y televisión. Es decir, la suma de las prerrogativas gratuitas en ambos medios de comunicación, más el financiamiento en efectivo, será igual o superior a la suma que recibían antes.

De entre todas estas consideraciones quisiera abordar una específicamente, ya que por su íntima relación con la libertad de expresión ha venido a ocupar un primer plano en el debate en torno a la reforma electoral en la legislación secundaria: la prohibición de emplear en la propaganda electoral expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos políticos o calumnien a las personas. 

DENIGRACIÓN Y CALUMNIA


La reforma electoral recien aprobada prohíbe la denigración y la calumnia a nivel constitucional: “En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas”.

La prohibición es una respuesta política a la polarización que las campañas negativas contribuyeron a generar en 2006. Pero en mi opinión, se trata de una solución cuyas consecuencias pueden ser peores que los problemas que trata de saldar. 

DERECHO CIUDADANO A ESTAR INFORMADO 


La información es un insumo fundamental de las campañas electorales. Sin información suficiente, los electores carecen de referentes para decidir. Todos quisiéramos que esa información fuera propositiva, analítica y que respondiera a las demandas ciudadanas. Sin embargo, con frecuencia la que generan los candidatos es “retórica” y se trata de promesas a base de lugares comunes y de ataques que, en ocasiones, constituyen calumnia y difamación. 

Cuando la información generada por las campañas combina verdades y mentiras, propuestas y ataques, objetividad y subjetividad, los electores deben discernir y decidir. Restringir el derecho de los ciudadanos a estar informados, aun sea de verdades y mentiras, a fin de evitar daño a los candidatos, puede generar males mayores de aquellos que los que se buscan evitar. 

En 2006 las tres principales fuerzas políticas desplegaron campañas negativas. Las dos más visibles fueron los spots sobre “es un peligro para México” y el contraataque sobre “Hildebrando”. En el primer caso, se trata de un juicio subjetivo, mientras que en el segundo, de una acusación infundada. 

Imaginemos que la subjetividad del primer spot y la falta de pruebas del segundo promocional son razones para prohibir su difusión. ¿Qué pasaría si en 2012 un candidato se declara en contra de los derechos laborales y un adversario lo cuestiona por “ser un peligro para los intereses de los trabajadores”? ¿O qué pasaría si en 2012 un candidato con antecedentes penales no puede ser cuestionado porque hacerlo constituye denigración? 

Los ciudadanos deben tener acceso a la mayor información posible durante las campañas electorales para formarse un juicio y decidir, incluso a pesar de que se corra el riesgo de que parte de esa información resulte falsa, sesgada o trivial. 

Debemos reflexionar si la democracia se fortalece cuando hay limitaciones para conocer acusaciones falsas, calumnias o simples descalificaciones.

Porque si se prohíben esos ataques por ser denigratorios, nadie puede evitar que también se limite el acceso de los ciudadanos para conocer hechos del pasado, que siendo verificables y documentables, pueden demeritar la fama pública de un candidato y por ello ser denigratorios.

¿Qué derecho debe estar primero? ¿El derecho de los candidatos a no ser dañados en su fama personal, o el derecho de los ciudadanos a estar informados de los antecedentes de aquellos que aspiran a gobernarlos? Incluso, los ciudadanos tienen el derecho de conocer el juicio subjetivo y denigratorio que un candidato puede tener de su adversario.

En 2006, el IFE sancionó la propaganda negativa, porque el contexto del país lo requería y porque había un mandato expreso del Tribunal Electoral. No obstante, haber sancionado los spots negativos en 2006 es diferente, a pensar que la democracia se beneficia en el largo plazo de esas restricciones. 

DENIGRAR CON LA VERDAD 

Si en ocasiones decir la verdad genera denigración, no podemos temer a la denigración ni prohibirla. Si la crítica dura con base en hechos verificables del pasado denigra a un candidato y con ello abre información valiosa a los votan- 13 tes, bienvenida sea la crítica dura aunque denigre. 

En la ruta para garantizar el derecho ciudadano a estar informado, incluso de mentiras, se pueden dar excesos. Pero esos riesgos son mucho menores que los de regular conceptos subjetivos como la denigración o la calumnia. Una primera regulación sienta la tentación para nuevas regulaciones y prohibiciones, y una sociedad abierta no puede estar a la deriva de regular el debate público, por agrio que éste pueda ser. 

Los ciudadanos exigen que los políticos eleven la calidad de su debate público. Pero mejorar la calidad y el contenido de lo que dicen los políticos y los candidatos no se logra a través de prohibiciones o sanciones, sino de mayor responsabilidad y de mayor rendición de cuentas. 

Para el futuro inmediato en materia electoral y, en general, para el porvenir de nuestra democracia, es necesario que el balance de la experiencia nacional de la elección de 2006 sea objetivo e imparcial. 

Si bien la reforma electoral contiene elementos positivos para la democracia del país, lo cierto es que implica temas de enorme relevancia para el futuro político de México, sin que sea justificable que al amparo de los avances que se logran se permitan retrocesos en otros temas.

De ahí que resulte indispensable analizar, en su justa medida, las causas de los fenómenos que generaron controversia en 2006, con miras a la organización de las elecciones de 2009 y 2012. La salud de la democracia depende de una discusión seria y a fondo de los verdaderos síntomas de nuestro sistema electoral.


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