La reducción del congreso

La función más relevante de los sistemas representativos contemporáneos es ejercer controles políticos, y el poder está mejor controlado cuando el órgano facultado para ese menester es lo más plural posible

Por: Diego Valadés

Me corresponde realizar algunas consideraciones en torno a la propuesta de reducir el tamaño del Congreso, presentada por el presidente de la república, y lo haré desde el contexto de equilibrio que debe existir entre los órganos del poder.1 

Para examinarla de manera adecuada deben valorarse dos cuestiones que todavía no han sido analizadas en su adecuada dimensión: los costos de transacción, referidos a la concertación de acuerdos, y los costos de representación, referidos al número y a la calidad de quienes resulten elegidos.

Las restricciones para la representación van en detrimento del número de corrientes políticas que participan en la toma de decisiones.

Representa una constante que la máxima posibilidad de alcanzar acuerdos en una organización o en una comunidad se logra cuando la decisión la toma uno, y la mínima cuando la toman todos; en cambio la máxima participación se consigue cuando intervienen todos, y la mínima cuando lo hace uno. Se trata, por consiguiente, de vectores que se combinan de manera inversa.

Si lo que se privilegia es el acuerdo, una reforma es a favor de los gobernantes; si lo que se privilegia es la representación, una reforma es a favor de los gobernados.

Puede aducirse, empero, que los acuerdos también contribuyen al bienestar de los gobernados, pero esto es cierto sólo cuando los gobernantes son responsables de sus decisiones ante los órganos de representación y cuando la representación es democrática.

Por otra parte, no debemos olvidar que la función de los órganos representativos no es sólo alcanzar acuerdos; la función más relevante de los sistemas representativos contemporáneos es ejercer controles políticos, y el poder está mejor controlado cuando el órgano facultado para ese menester es lo más plural posible.

También debe considerarse que en ningún congreso o parlamento las decisiones se discuten en sesiones plenarias. Cada grupo parlamentario debate internamente sus opciones y asume luego posiciones colectivas.

La negociación posterior se produce en comités integrados por los representantes de esos grupos. En consecuencia, la afirmación presidencial de que el menor número de legisladores facilita los acuerdos sólo será convincente para quienes desconozcan los procedimientos parlamentarios.

La propuesta presidencial tiene implicaciones adicionales que se comprenden en su adecuada dimensión si se analizan conjuntamente con otras dos propuestas presidenciales: la segunda vuelta y el umbral de votación para los partidos.

En efecto, una forma adicional de reforzar el predominio del presidente consiste en asociar la segunda vuelta de la elección presidencial con la configuración del Congreso.2 

Se pretende con ello que los umbrales de control político sean análogos a los que estuvieron presentes en el periodo de la hegemonía de partido.

Así como en 1933 se suprimió la reelección de legisladores para evitar la implosión del partido dominante en gestación, ahora se buscan los instrumentos de sujeción congresual a través de la mecánica electoral y propagandística.

Con el mecanismo propuesto se propiciaría que los dos candidatos presidenciales que disputaran la segunda vuelta contribuyeran en forma decisiva a la integración del Congreso, con lo cual se construiría un predominio bipartidista en el sistema representativo.

Se argumenta que con la reelección los legisladores se someterían al escrutinio de los electores, pero se omite que si bien hay electores que dividen su voto, los estudios de sociología electoral demuestran que los candidatos presidenciales tienen una poderosa influencia sobre la ciudadanía, sobre todo cuando consiguen que las opciones se polaricen entre dos contrincantes.

De ser así, las imágenes y los temas sobresalientes en una campaña sexenal estarían representados por las dos figuras que contendieran por la titularidad del poder más concentrado: la presidencia. Esta lucha difuminaría la presunta evaluación del comportamiento de los diputados y de los senadores que aspiraran a la reelección.

La primera vuelta presidencial atomizaría el voto en múltiples partidos, y la segunda lo concentraría sólo en dos. El sistema representativo quedaría demeritado, y se correría el riesgo de trasladar las tensiones políticas de la asamblea a la calle.

Lejos de fortalecer la vida institucional, se le añadirían obstáculos. Es evidente que en lugar de promover equilibrios constructivos entre los órganos del poder, se busca debilitar al sistema representativo.

En esta misma lógica, existe una interacción directa entre la reducción del Congreso y la disminución de los partidos que el presidente promueve.

Con este proceder, se robustecerían los liderazgos hegemónicos en los partidos que intervinieran en la segunda vuelta para la elección presidencial y se rezagarían los partidos ausentes de ese proceso.

Si a esto se suma la elevación del porcentaje requerido para conservar el registro de los partidos, se tendría un estrechamiento de las opciones para los electores.

Aquí habría que hacer consideraciones de sociología más que de política y de derecho, porque además de comprimir la participación política de las corrientes existentes en cada partido, los militantes y los simpatizantes de los partidos que desaparecieran tampoco encontrarían cabida fácil en las organizaciones que subsistieran, y tendrían muy pocos estímulos para fundar otras nuevas.

Con lo anterior en perspectiva, cabe cuestionarse ¿cómo se escogió la cifra mágica propuesta?, ¿por qué se estimó que es mejor reducir en 100 el número de diputados y no en 75 o en 150?, ¿se hizo algún estudio, que se mantiene en secreto, o no se hizo estudio alguno? Ambas cosas serían desconcertantes.

No es sensato que cuestiones como ésta sean objeto de propuestas a la ligera. Suponer que nadie advertiría las trampas que encierra, y exponer al país a una regresión autoritaria, no abona a favor de la iniciativa presidencial.

La reforma, en este sentido, promueve la concentración del poder y su ejercicio irresponsable. Es un diseño para reforzar el autoritarismo en México y para adicionar obstáculos al equilibrio y a la cooperación entre los órganos del poder.

Es así porque para entender el sentido y el alcance de una reforma constitucional hay que contestar al menos las siguientes preguntas: En cuanto a los gobernados: ¿Ampliarán sus derechos?, ¿habrá más garantías para sus derechos? ¿mejorarán su bienestar? En cuanto a los gobernantes: ¿Tendrán más facultades?, ¿aumentará su ámbito de discrecionalidad?, ¿tendrán más responsabilidades?

En el caso de las propuestas hechas por el presidente es posible responder así:

Por lo que atañe a os gobernados: la reelección de los legisladores ampliaría facultades de los electores, en materia de control sobre los elegidos, si no estuviera asociada a las restricciones del sistema representativo y a la segunda vuelta en la elección presidencial.

En lo que respecta a los gobernantes: la reducción del Congreso y los obstáculos para los partidos con menor votación representarían una limitación para el sistema representativo y auspiciarían una mayor concentración del poder.

Como se puede apreciar, la iniciativa de reformas constitucionales en apariencia favorece a los gobernados pero oculta muchos mecanismos propiciatorios de un autoritarismo reforzado.

Una reforma del estado, sea cual fuere su contenido, no es una panacea y una reforma mal diseñada podría resultar contraproducente por no satisfacer las expectativas sociales razonables, y potenciaría las actitudes escépticas en el sentido de que los mexicanos carecemos de aptitud para la democracia.

La iniciativa presidencial no puede descalificarse como “mala”, “insatisfactoria” o “ingenua”. Por el contrario, está bien construida para los propósitos encubiertos que persigue: ensalzar el poder presidencial, disminuir el poder del congreso, reforzar la irresponsabilidad política de los gobernantes, erosionar el pluralismo político, comprimir las opciones de representación política, facilitar acuerdos cupulares como los que han probado su eficacia en 18 estados para derogar la secularidad del Estado.

Todo proyecto serio de reformas tiene que precisar al menos tres cuestiones: lo que funciona mal y se quiere corregir; por qué se considera que algo no es satisfactorio y por qué se estima que mejorará con la modificación propuesta; y qué resultados específicos se esperan de la reforma en plazos diferentes.

Si no se especifica lo primero, se denota desconocimiento u ocultamiento; si no se explica lo segundo, se muestra improvisación, y si no se aclara lo tercero se genera desconcierto. Una reforma sin causa y sin consecuencias previsibles no permite que la sociedad aprecie sus méritos ni advierta su eficacia.

La idea de que es conveniente debilitar a un órgano del Estado para vigorizar otro, parte de una perspectiva errónea en cuanto a la unidad del poder político. No existen los poderes acotados; se puede limitar al conjunto de los órganos del poder para que se extienda el ámbito de libertades y de potestades de los gobernados, pero no es posible ampliar las facultades de un órgano a expensas de otro sin generar deformaciones en el funcionamiento de las instituciones.

El éxito de un sistema consiste en equilibrar las atribuciones de cada órgano.

Por último, no debemos olvidar que una democracia alcanza su consolidación y la preserva cuando en el diseño y en los ajustes constantes de las instituciones se tiene presente que no hay arreglos perfectos; que todo beneficio tiene costes; que los mejores resultados se obtienen por la vía de los incentivos para colaborar y no de las inhibiciones para actuar; que los aspectos más nocivos del poder son la arbitrariedad, la discrecionalidad y la irresponsabilidad; y que el mejor diseño institucional posible es el que hace que todos los órganos del poder entren en sinergia.

Citas
  1. La iniciativa de reformas constitucionales propone reducir la Cámara de Diputados de 500 a 400, y la de Senadores de 128 a 96. Los textos relativos dicen así: Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 240 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y 160 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. La elección deberá celebrarse el primer domingo de julio del año que corresponda. En los años en que concurra con la elección de presidente de la república, la elección deberá celebrarse el segundo domingo de agosto. Artículo 56. La Cámara de Senadores se integrará por noventa y seis senadores. Cada entidad federativa estará representada por tres senadores que serán elegidos de conformidad con las siguientes bases y lo que disponga la ley.
  2. La coincidencia entre las elecciones presidenciales y las congresuales aparece en los artículos 52 (transcrito en la nota anterior) y el 56 de la propuesta. En lo que respecta a la segunda vuelta de la elección presidencial la iniciativa incluye la siguiente adición constitucional: Artículo 81.- … Será electo presidente por mayoría absoluta el candidato que obtenga, la mitad más uno del total de los sufragios emitidos. Si ningún candidato obtiene más de la mitad de los votos, se realizará una segunda votación en la que únicamente participarán los dos candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos respecto del total de los sufragios emitidos. En este caso, será electo presidente el que obtenga la mitad más uno de los sufragios válidamente emitidos. La primera votación se celebrará el primer domingo de julio del año que corresponda. La segunda votación, en su caso, se realizará el segundo domingo de agosto, debiendo estar resueltas todas las impugnaciones que se hubiesen presentado respecto de la primera votación para elegir al presidente de la república.

 


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