La consolidación institucional del acceso a la información en México: denuncia del avance de un derecho ciudadano

La realidad es que hacia el año 2000 teníamos en lo esencial un sistema político diferente

Por: María Marván Laborde
 
Hoy la transparencia y el acceso a la información protagonizan la agenda política del país, y constituyen un issue elemental de la situación del tema a la hora de discutir la reforma del Estado.
 
Lo que a partir de 2003 se convirtió en la traducción institucional y procedimental del ejercicio del derecho a la información, no es sino un resultado más, trascendental eso sí, del camino que hemos tomado los mexicanos en la construcción de la democracia que ahora estamos viviendo y seguimos alimentando.
 
El siglo XXI comenzó en el México político el 1 de diciembre de 2000, con la alternancia en la Presidencia de la República, por primera vez a favor de un partido político distinto al que gobernó nuestro país durante setenta y un años.
 
En 1976, la máscara democrática e incluyente del Partido Revolucionario Institucional (PRI) se desmoronó ante la ausencia de candidatos que hubiesen competido en contra de José López Portillo. Ante la evidencia inexplicable, una vez que llegó a la silla presidencial, el gobierno se comprometió a impulsar una gran reforma política.
 
En este contexto, se reformaron dieciocho artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. No resulta exagerado afirmar que, desde entonces, se sucedieron una serie de reformas que transformaron la esencia del sistema político. La reforma de 1977 tenía un carácter fundamentalmente aperturista: no quedaba más remedio que aceptar a la oposición.
 
La participación y las reformas fueron sucediéndose y las exigencias de la sociedad y de los diversos grupos políticos, entre ellos los partidos políticos, lograron una transformación casi radical del sistema político. No obstante, la transformación no fue revolucionaria sino institucional. Quizá en México no pudo haber sido de otra manera.
 
Se fundaron instituciones tan importantes como el Instituto Federal Electoral (IFE) y la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), ambas en 1990; el Banco de México obtuvo su autonomía en 1993; la Suprema Corte de Justicia de la Nación se transformó a fin de convertirse en un auténtico Tribunal Constitucional a finales de 1994, por sólo mencionar las más importantes.
 
Se reformó de manera radical la naturaleza jurídica del Distrito Federal para darle a los capitalinos la posibilidad de elegir a sus gobernantes y representantes. No menos importante fue la reforma del artículo 115º Constitucional, que rehizo económica y políticamente al municipio.
 
La realidad es que hacia el año 2000 teníamos en lo esencial un sistema político diferente. De manera lenta, se forjó una nueva manera de tomar decisiones, una nueva relación entre poderes, una nueva manera de controlar el poder y, lo más importante, una nueva manera de relacionarse entre gobernantes y gobernados.
 
La sociedad civil se constituyó en un verdadero actor de la vida política nacional, y el nivel de participación y discusión en el país se elevó hasta niveles que no habíamos imaginado con anterioridad.
 
A mediados de los años noventa, apareció un nuevo valor en la política. De manera casi inexplicable fueron cobrando importancia, a nivel internacional, la transparencia y el acceso a la información.
 
Dos valores nuevos, ajenos a la jerga política de las derechas o las izquierdas que de pronto se introdujeron en el vocabulario político con una extrañísima naturalidad y una velocidad vertiginosa.
 
Si revisamos el Diccionario de Política de Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, cuya primera edición data de 1976, el vocablo transparencia no aparece como entrada. Nadie notó esta omisión como una falta grave en la sapiencia de los autores.
 
Desde la fundación en 1993 del organismo internacional no gubernamental, Transparency International (TI), la transparencia ha incrementado de manera exponencial la importancia y la trascendencia de exigir a los gobiernos que garanticen el acceso a la información y la posibilidad de conocer sus documentos en forma íntegra.
 
Estos organismos se han preocupado, fundamentalmente, por medir y denunciar la corrupción en cualquier gobierno del mundo. Afirman que la corrupción es causa, no consecuencia, del subdesarrollo y la pobreza. Han asociado conceptualmente la corrupción con la falta de claridad en las finanzas del gobierno.
 
La transparencia se volvió una exigencia de organismos multilaterales, una vacuna contra la corrupción. 1 En menos de una década se formó el consenso tácito acerca de que el acceso a los documentos en poder del gobierno se convertiría en un factor esencial de la transparencia y, por tanto, debería ser parte de un buen gobierno que rinde cuentas a sus gobernados.
 
En la medida en que un documento es público, es y debe ser asequible a cualquiera, con independencia de su nacionalidad, ciudadanía, edad, residencia, lugar de origen, idioma, capacidad física y mental, preferencia política, condición socioeconómica, opinión filosófica, credo religioso y hasta su interés jurídico.
 
Un derecho humano que trasciende al Estado y no exige al usuario ligas con el mismo, universaliza uno de los derechos del hombre, hace realidad la globalización en el espacio jurídico: todos los Estados son responsables de garantizar este derecho a cualquier persona, en cualquier lugar del planeta. 
 
“México entra en la era de la transparencia”
 
Durante 2001, se fueron asentando las discusiones que buscaron llenar de significado el hasta entonces abstracto derecho a la información garantizado por el Estado. Un año después, se introdujo una verdadera novedad en nuestro sistema político: aparecieron las leyes de acceso a la información gubernamental.
 
Jalisco fue pionero, al publicar y poner en marcha una ley sobre la materia; Sinaloa le siguió con la creación de la Comisión Estatal de Acceso a la Información Pública. En junio de ese año, fue publicada la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG).
 
Veinticinco años después, es posible crear el diseño institucional para hacer operativo un derecho fundamental que había sido plasmado en nuestra Carta Magna en 1977.
 
En aquel entonces, entre los dieciocho artículos que regulaban la competencia política, se reformó el artículo 6º Constitucional. Al final de dicho precepto, el Constituyente agregó estas diez palabras: “...el derecho a la información será garantizado por el Estado”, diez palabras que no cobraron sentido pleno sino hasta 2002.
 
No es que no se hubiese discutido en aquel entonces qué debería significar esa reforma. Desde luego hubo muchas interpretaciones y discusiones al respecto, pero el contexto político era radicalmente diferente en el México de 1977, después de tantas y tan trascendentales reformas.2
 
En estos cinco lustros se registraron varios intentos de aterrizar en legislación secundaria la reforma del artículo 6º Constitucional.
 
¿Qué debería significar que el Estado garantizara a sus ciudadanos el acceso a la información? Algunos intentos fueron claramente detenidos por los propios medios de comunicación.
 
Ni la prensa escrita ni los medios electrónicos podrían aceptar, de ninguna manera, una ley que tuviese la libertad de reglamentar la actuación de los medios. Cualquier intento se ha entendido, entonces, como una limitante a la libertad de expresión. 3 El tema se enredó tanto en varias ocasiones que las diez palabras que coronan el texto del mencionado artículo durmieron el sueño de los justos por más de dos décadas.
 
Y después de tan profundo letargo despertaron y cobraron vida aceleradamente. Lo que no deja de ser sorprendente es que ahora, sin que el presidente de la República orquestara el movimiento jurídico político y sin mandato expreso de por medio, sólo tomaron cuatro años para que todos los estados de la República aprobaran su respectiva ley de transparencia.
 
Dos entidades que fueron pioneras en aprobarlas y publicarlas –Jalisco y Aguascalientes– se vieron en la necesidad de derogarlas y aprobar otras nuevas, mucho más completas para alcanzar los vertiginosos avances en la materia.
 
El Distrito Federal –que había aprobado una ley hecha para que no funcionara y sirviera para todo menos para garantizar el acceso a la información– se vio en la necesidad de aprobar una nueva ley completamente diferente, es decir, que funcionara.
 
México, pues, entró en la era de la transparencia. Si bien no es pionero, habida cuenta que Suecia nos lleva dos siglos de ventaja, y países como Colombia, Estados Unidos y Francia tienen leyes de acceso a la información bastante anteriores al actual boom que involucra a más de 130 países de todo el mundo; 4 México está innovando con la creación de organismos autónomos y colegiados que garantizan el ejercicio del derecho a la información, vigilan su correcto funcionamiento y velan por una cultura política de la transparencia y la rendición de cuentas.
 
México y otros once países cuentan con un organismo encargado de garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información. 5
 
De hecho, uno de los ejes articuladores de la creación de la LFTAIPG, que apareció mencionado por primera vez en la exposición de motivos del proyecto de ley presentado en la Cámara de Diputados en 2002, se refiere a la creación de instituciones responsables de su aplicación e interpretación. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, se previó la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). 6
 
Al día de hoy, la Federación, el Distrito Federal, los treinta y un estados de la República y varios municipios del país cuentan con una ley de transparencia y acceso a la información.
 
Leyes de algunas entidades federativas difieren de la federal, por ejemplo, con el ámbito de su competencia, como la legitimación de los partidos políticos como sujetos obligados (que sólo conoce el IFE en el ámbito electoral); el requerimiento de identificación o residencia para solicitar información (Guanajuato, Quintana Roo, San Luis Potosí, Guerrero); los períodos de reserva de la información clasificada, que fluctúa desde los cuatro y cinco años (Morelos y Baja California) hasta los dieciocho años (Yucatán); la información pública sin mediar solicitud, mejor conocida como obligaciones de transparencia; el acceso por medios electrónicos; y hasta la naturaleza jurídica del órgano regulador de acceso a la información. 7 Interesante es la configuración del órgano regulador de acceso a la información, como se observa a continuación: 8 
  1. Órgano constitucional autónomo en trece estados: Aguascalientes, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Tlaxcala y Veracruz.
  2. Organismo público descentralizado, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión. Existe en quince estados, además del IFAI a nivel federal: Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Yucatán y Zacatecas.
  3. Órgano con autonomía técnica, adscrito al Congreso del Estado de Sonora.
  4. Órgano de carácter consultivo, en Baja California.
  5. Organismo interinstitucional conformado por integrantes de los poderes públicos y los municipios del estado, en Baja California Sur.
Podemos afirmar que, a cuatro años de vigencia de las leyes de transparencia y acceso a la información en nuestro país, los mexicanos tenemos un instrumento útil y efectivo para ejercer nuestro derecho a saber, a conocer lo que hacen nuestros gobernantes y exigir que la gestión pública rinda cuentas a la sociedad. Hemos sido testigo de la formación de una auténtica cultura de la transparencia, con muchos destellos y también algunas sombras.
 
Es importante reconocer que los ciudadanos se han apropiado del derecho de acceso a la información. Es significativo que Jalisco, Aguascalientes y el Distrito Federal se hayan visto obligados a derogar sus primeras leyes para aprobar un marco normativo nuevo, mucho más completo y congruente, y en el que se recogieron demandas ciudadanas enfocadas a tener un órgano encargado de la aplicación de la ley y, lo más importante, de resolver con eficacia las controversias entre la autoridad y el ciudadano.
 
En los casos de Jalisco y Aguascalientes, se crearon órganos reguladores de acceso a la información. Con relación al Distrito Federal, se reconoció que el organismo creado por la ley anterior estaba diseñado para no funcionar y se cambió la ley en su totalidad, para volver funcional al actual Instituto de Acceso a la Información Pública.
 
Las leyes de Jalisco, Aguascalientes y del Distrito Federal cambiaron gracias a la presión de los ciudadanos y, paradójicamente, de los medios de comunicación, particularmente Reforma y El Universal, que han tenido un papel fundamental como impulsores de estos procesos. Esta presión fue especialmente persistente en el caso del Distrito Federal. En Jalisco, por cierto, los medios que insistieron en mayor medida con la utilización de la ley han sido Público y Mural.
 
Reconocer los avances, identificar los retrocesos y, quizá lo más importante, analizar las vías que permitan la mejora de la legislación y las instituciones, es a lo que debemos comprometernos quienes trabajamos, estudiamos, criticamos, vivimos el ejercicio de la transparencia y garantizamos el derecho de acceso a la información en México.
 
La transparencia y el acceso a la información no pueden estar sujetos a la voluntad política de gobernantes que en muchos casos ven la ley como una intolerable molestia de los ciudadanos a los servidores públicos.
 
Hacer de la transparencia una política pública de Estado, supone incorporarla como parte esencial del propio proceso burocrático para asegurarnos que funcione como un acelerador de la eficiencia y un incentivo a la buena gestión documental. Por ello, se ha desatado en nuestro país una discusión que tenderá a cobrar relevancia: la necesidad de elevar a rango constitucional los principios mínimos de este derecho. 
 
 
Las bases constitucionales del acceso a la información
 
Cuatro años de acceso a la información han permitido forjar ciertos principios básicos y reconocer que determinadas cuestiones operativas hacen posible el acceso a la información pública. Hay comunes denominadores y hay, también, aspiraciones fundamentales. Contamos con suficiente experiencia tanto de logros como de fracasos.
 
Entre los aspectos fundamentales de cualquier ley de acceso a la información en nuestro país –si podemos hablar de un modelo mexicano– se encuentra, en primer lugar, el principio de publicidad de la información, que permite a los ciudadanos someter las políticas públicas al escrutinio de su propio entendimiento, y que se ubica en la tradición kantiana de encontrar el mejor criterio ético del comportamiento político. 9
 
También figuran el principio de gratuidad –favorecido enormemente por la puesta a disposición de la información en medios electrónicos a través de internet, como el Sistema de Solicitudes de Información (SISI) e infomex–; la existencia de requisitos mínimos para solicitar información por medio de procedimientos sencillos y expeditos; la creación de un órgano rector colegiado y autónomo; los lineamientos de clasificación y archivos; un capítulo de sanciones para los sujetos obligados y servidores públicos responsables; la obligación de las dependencias y entidades para que hagan pública su información sin mediar una solicitud de los ciudadanos –obligaciones de transparencia–; plazos precisos para todas las etapas del ejercicio del derecho a la información; medios de impugnación con plazos claros; la legitimación de sujeto obligado para cualquier persona o entidad que reciba y administre recursos públicos –lo cual incluye a los partidos políticos, los organismos intermunicipales, particulares, entre otros–; la protección de los datos personales en poder del gobierno y la promoción de una cultura de transparencia y la rendición de cuentas.
 
Discutir acerca de la constitucionalización del acceso a la información implica reconocer estos fundamentos, bases o principios generales que motivan la creación de leyes e instituciones que garanticen el ejercicio de este derecho de manera uniforme y efectiva.
 
También la constitucionalización enfrenta numerosos dilemas, como el escaso apoyo presupuestal para la instrumentación de las instituciones, programas y políticas; la debilidad política de algunos órganos reguladores, que resulta en problemas de credibilidad, autonomía y conflictividad interna; así como el problema competencial entre los órdenes estatal y municipal de gobierno. 10 
 
Puestas así las cosas, la llamada Declaración de Guadalajara es el primer esfuerzo, el mapa de ruta que se trazó para transformar y democratizar al Estado en todos sus niveles, a través de la transparencia como un auténtico acuerdo nacional.
 
Quienes suscribieron este documento reconocen que las entidades federativas deben colocar el tema de la transparencia como prioridad indiscutible, con un entramado legal e institucional que abarque todos los niveles de gobierno. Se trata de un nuevo contrato en el marco del pacto federal, donde Federación, estados y municipios asumen responsabilidades, afianzando la rendición de cuentas y profundizando la democracia. 11
 
El entusiasmo surgido en ese momento nos ha conducido inevitablemente al cómo hacer posible el espíritu de la Declaración de Guadalajara. Para avanzar en esos propósitos, se propuso una reforma constitucional que plasmara los mínimos de transparencia y acceso a la información que deben existir a lo largo y ancho de la República Mexicana.
 
El primer paso lo dimos el 1 de marzo de 2007, cuando se aprobó, en el Congreso de la Unión, la iniciativa de reforma constitucional a favor del derecho de acceso a la información y la transparencia, iniciando así el proceso de ratificación en los congresos locales para aprobar tan trascendental reforma.
 
El pasado 20 de julio, dimos el último paso al publicar en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se adiciona un segundo párrafo con siete fracciones al artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. 12
 
Con esta reforma, se eleva a rango constitucional el derecho de acceso a la información pública; se obliga a las entidades federativas y al Distrito Federal a contar con órganos especializados en materia de transparencia, y se prevé un plazo de un año para cumplir con dichas disposiciones, y dos años para contar con los medios tecnológicos que permitan acceder a los mexicanos a la información.
 
Las bases constitucionales de la transparencia implicaron la adición de un segundo párrafo y siete fracciones al artículo 6º de la Constitución General. 13
 
¿La constitución es el único remedio a todos nuestros males? Desde luego que no. Constitucionalizar el derecho a la información no es la solución al reto de la heterogeneidad y, mucho menos, acaba con la falta de voluntad política de muchos actores institucionales; simplemente plantea un piso del cual partir con la aspiración de garantizar un derecho humano básico que permita desarrollar políticas públicas que faciliten el acceso a cualquier mexicano a la información federal, la información de las entidades federativas y del Distrito Federal; acceso a la información de documentos en poder de cualquiera de los municipios, las entidades federativas, los poderes públicos, los organismos autónomos, y de todos aquellos que usan y gastan dinero del erario.
 
El acceso a la información gubernamental es un producto de la democracia destinado a forjar ciudadanía. Ha dado pasos de manera significativa y no está exenta de amenazas, pero sólo puede avanzar a partir de que los ciudadanos la usen y la defiendan.
 
Podemos apostar que la constitucionalización del derecho de acceso a la información volverá a alterar la relación entre gobernantes y gobernados. Los ciudadanos tendrán una herramienta efectiva para controlar al poder. Significa el empoderamiento de los ciudadanos para interpelar de manera directa a los gobernantes.
 
Pero de eso se trata. Son las exigencias de la democracia, de nosotros los ciudadanos que requerimos a nuestro gobierno la rendición de cuentas de su quehacer gubernamental, así como exigir la plena satisfacción de nuestro derecho a saber. 
 
 
 
Citas
  1. Federico Reyes Heroles, “Corrupción: de los Ángeles a los Índices”. Cuadernos de Transparencia, núm. 1, IFAI, México 2003. Disponible en internet, http://www.ifai.org.mx/publicaciones/frh.pdf.
  2. Las discusiones políticas no sólo tienen sentido en contextos específicos, sino que son definidas por el propio contexto. La discusión sobre el contenido de la reforma política de 1977 partía de la lógica de incluir a los partidos políticos en el concierto. Es una verdad irrebatible que la reforma de Reyes Heroles centró el debate del derecho a la información en la necesidad de garantizar a los partidos políticos el acceso a los medios de comunicación.
  3. Por ello, muchos periodistas se opusieron a la aprobación de la lftaipg y, en los estados, con mayor o menor fuerza han trabajado denodadamente para evitar que prevaleciera una ley de esta naturaleza. El caso más claro es Tabasco, donde una buena parte de la prensa local ha trabajado abiertamente en contra de la posibilidad de aprobar una ley de transparencia. Es una de las últimas entidades federativas que aprobaron la ley de acceso a la información, junto con Chiapas, Hidalgo y Oaxaca, todas ellas en 2006.
  4. Más información en internet,http://www.privacyinternational.org/foi/foi-laws.jpg.
  5. Bélgica, Estonia, Canadá, Eslovenia, Francia, Hungría, Irlanda, Letonia, Tailandia, Portugal y Reino Unido, junto con México, cuentan con comisionados ex profeso para garantizar el ejercicio de este derecho. Más información en internet, http://www.ifai.org.mx/cancun/index.php?lang=esp&seccion=linksAcceso.
  6. Los otros dos ejes articuladores de la Ley son, en primer lugar, procurar un conjunto de información que le permita a los ciudadanos tener un conocimiento directo de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados del gobierno; y en segundo lugar, el derecho de los particulares de requerir información a los sujetos obligados.
  7. IFAI, Estudio comparativo de leyes de acceso a la información pública, IFAI, México, febrero de 2007, publicación electrónica. Disponible en internet,http://www.ifai.org.mx/test/eym/Estudio_Comparativo.pdf.
  8. IFAI, Estudio comparativo de leyes de acceso a la información pública, IFAI, México, febrero de 2007, publicación electrónica, pp. 55-59.
  9. David Luban, “El principio de publicidad”, en Robert E. Goodin (compilador), Teoría del diseño institucional, Gedisa, Barcelona 2003, p. 198.
  10. Resulta paradigmático el caso de la controversia entre el Ayuntamiento de Guadalajara y el Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco (ITEI). Por un lado, aparece el problema de si los congresos estatales tienen facultades para crear órganos constitucionales autónomos y, por otro, si el órgano regulador de acceso a la información violenta el ámbito de competencia del municipio. Podemos afirmar que los congresos de las entidades federativas sí tienen facultades para crear un órgano constitucional autónomo, ya que no se está constituyendo un nuevo poder público, sino que su creación hace operativo un principio establecido en la Constitución estatal. Ninguna ley prohíbe la creación de órganos constitucionales autónomos. En suma, la creación de órganos reguladores del acceso a la información en los estados, como el ITEI, se justifica si el objeto de dicha institución es la protección y el pleno ejercicio de un derecho fundamental. En cuanto al segundo problema, que tiene que ver más con consideraciones contingentes de competencia política, debemos entender que, por principio, en las relaciones entre los municipios y los órganos reguladores del acceso a la información no hay violación a la autonomía ni a la competencia municipal. En el caso particular, el ITEI no es una autoridad intermedia, sino que pertenece al ámbito estatal; no vulnera, sino que protege el derecho de acceso a la información y la protección de los datos personales. Su existencia brinda uniformidad al ejercicio de estos derechos. Por su parte, los municipios pueden emitir reglamentos en línea con la legislación estatal, teniendo en cuenta que lo fundamental es la tutela del derecho de acceso a la información. Es decir, los municipios pueden mejorar, mas no limitar el alcance del ejercicio de este derecho.
  11. Los gobernadores que suscribieron la Declaración de Guadalajara son José Reyes Baeza Terrazas, Amalia García Medina y Luis Armando Reynoso Fermat, de Chihuahua, Zacatecas y Aguascalientes, respectivamente. Cabe destacar que estos personajes provienen de las tres principales fuerzas políticas, muestra ineludible de que la clave actual de la configuración de la agenda de la constitucionalización del derecho a la información es el consenso político. Más información en internet, http://www.ifai.org.mx/eventos/2005/guadalajara/dec_G.pdf
  12. Disponible en internet,http://www.ifai.org.mx/informe/PublicacionDOF20Jul_2007.pdf.
  13. “[…] Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión. V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes”. Más información en internet, http://www.ifai.org.mx/informe/Art6.html.

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