Hacia la construcción de una nueva legitimidad electoral

La reforma significa un avance sustancial, pues establece reglas claras que incidirán directamente tanto en el comportamiento de instituciones electorales, como en las actividades de los partidos políticos

Por: María Marván Laborde

Es un hecho incontrovertible que el panorama político y social después de las elecciones del 2006 era crítico; no sólo la sociedad mexicana quedó fragmentada sino que, además, se puso en duda la legitimidad del proceso electoral mismo.

En nuestro país, la primera gran reforma electoral del siglo xxi, como todas las reformas de la centuria pasada, se da ante el contexto de enormes retos que ponían en riesgo a nuestra democracia. Justo cuando habíamos alcanzado cierta credibilidad social en nuestros procesos electorales, la crisis creó dudas en la sociedad.

Por ello resulta indispensable volver a ponernos de acuerdo en las formas, procesos y condiciones de las contiendas electorales. Una recomposición básica de las diversas fuerzas deberá provocar que los resultados sean incuestionables y legítimos para los participantes en particular y, desde luego, para los ciudadanos en general. 

La intención de reconfigurar estos acuerdos tiene sustento en la reforma constitucional en materia electoral –cristalizada en noviembre de 2007– que contiene aciertos notables, dudas razonables, pero sobre todo, grandes retos en la estructuración tanto de un nuevo sistema electoral como de la institución responsable de organizar el proceso electoral.

La reforma significa un avance sustancial, pues establece reglas claras que incidirán directamente tanto en el comportamiento de instituciones electorales, como en las actividades de los partidos políticos antes, durante y después de los procesos electorales. Se transforma el marco legal para catalizar cambios específicos en su funcionamiento real.

La reforma constitucional habrá de concretarse en cambios a legislaciones secundarias, fundamental, pero no exclusivamente en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y deberá responder a una exigencia social clara: el fortalecimiento de una democracia confiable y moderna en México. 

El crecimiento económico y social no puede estar sometidos al vaivén del humor de los actores por falta de claridad normativa. Las políticas públicas de largo plazo requieren estabilidad, que es una de las virtudes que se pretenden alcanzar con esta reforma. 

Si bien es cierto que hemos consolidado el pluralismo político, anhelo de la reforma política de 1977, ahora la legitimidad democrática exige reformas de tercera generación que tocan a los partidos, tanto en su vida interna como en su relación con sus contrincantes, con la sociedad y con los demás actores importantes del proceso. 

El presente análisi se centra básicamente en tres áreas: el financiamiento de los partidos políticos, las reglas del proceso electoral –especialmente, la regulación a los medios electrónicos de comunicación– y finalmente algunos cambios en las facultades y estructuras del propio Instituto Federal Electoral y del Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 

FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS Y GASTOS DE CAMPAÑA 

Ante el riesgo de descrédito social de los partidos políticos, la reforma constitucional en materia electoral debía abordar urgentemente el tema de su financiamiento y los gastos de campaña.

Es evidente que con estas nuevas reglas, se busca fundamentalmente transformar la percepción de la opinión pública sobre los institutos partidistas, otorgando mayor certeza y claridad a los ciudadanos sobre su funcionamiento, así como revalorar los formatos de comunicación política. 

Las modificaciones realizadas a la Constitución en este rubro, establecen, entre otras cosas, nuevas fórmulas para el cálculo del financiamiento público de los partidos. Ejemplo de esto es la fracción II del artículo 41, que simplifica de manera importante la ecuación para fijar anualmente los presupuestos para las actividades ordinarias permanentes de los partidos.

No queda claro qué tan significativa será la disminución de recursos, especialmente porque la fórmula está amarrada al número de votantes empadronados. 

Caso contrario es lo que sucede con el financiamiento para las actividades tendentes a la obtención del voto –campañas políticas–, en las que sí se reduce el presupuesto en un 50 por ciento –en año que se elije presidente, senadores y diputados– y hasta un 70, en año de elecciones intermedias.

Anteriormente, se establecía que los partidos recibirían una cantidad igual al financiamiento otorgado para actividades ordinarias de ese año. 

Estos cambios sustanciales, en mi opinión son acertados, puesto que atienden cabalmente a una de las demandas ciudadanas más sentidas, como lo es la limitación en el dispendio de los recursos públicos para campañas políticas. 

Otro avance significativo de esta reforma es, sin duda, el otorgamiento de un financiamiento fijo para actividades específicas relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como las tareas editoriales de los partidos.

Previo a esta reforma se consideraba el otorgamiento de un fondo revolvente para los gastos que realizaban los partidos en estos rubros, lo cual tenía un doble efecto negativo: por un lado generaba un alto costo administrativo implicando que las actividades de educación, capacitación e investigación deberían ser autosustentables, y por el otro, involucraba un desgaste entre la autoridad y los institutos políticos por la constante revisión de ese fondo.

Una lectura atenta de la reforma constitucional nos apunta de manera consistente a la mejora regulatoria para lograr mayor transparencia y sencillez en la relación entre regulador y regulado, que deberá redundar en una relación más exigente pero menos conflictiva y, al mismo tiempo, que permitirá desarrollar el fomento de la cultura política como responsabilidad, también, de los partidos políticos. 

En cuanto a las aportaciones de los simpatizantes, vemos un claro avance al establecerse en el texto constitucional, una disposición específica para reducir su monto: la suma total no podrá exceder anualmente, para cada partido, el 10 por ciento del tope de gastos establecido para la última campaña electoral. Esto, evidentemente, brinda una mayor certeza en los manejos presupuestales de los partidos ante los ciudadanos y militantes, facilitando la fiscalización de los mismos por parte de la autoridad y procurando una sana rendición de cuentas. 

Además, en esta reforma se cubre una importante laguna legal, ya que no se establecía anteriormente un mecanismo para la liquidación de los bienes de los partidos que perdían su registro y para que se entregaran al erario los bienes y recursos remanentes, circunstancia que ahora se encuentra salvada; esto evita que los recursos públicos terminen en manos privadas. 

Vale la pena reflexionar en este punto, sobre una constante de nuestra larga trayectoria de reformas electorales: la realidad nos encara a situaciones imprevistas cuya presentación en el escenario político provoca incomprensión.

Frente a la desaparición de partidos que gozaron de recursos públicos y la falta de previsiones legales para definir el destino de los bienes que les fueron propios, la opinión pública se ha preguntado con tanta incredulidad como molestia, ¿cómo es que no se previó algo que parecía tan lógico como obvio?

Si bien es fácil responder que ésta es la forma natural de la evolución del derecho –atender y formalizar nuevas realidades sociopolíticas– también es innegable que la ausencia de normatividad para afrontar estas situaciones de hecho, lastiman a la sociedad y disminuyen la legitimidad de los partidos políticos. C

asi todas las reformas electorales del siglo xx se hacen cargo de ciertas experiencias negativas del pasado, y a par- 17 tir de ellas, se aceptan nuevas exigencias de responsabilidad para con la sociedad al hacer estas previsiones.

Esta reforma no es la excepción. Resuelve problemas y, seguramente, surgirán otros. El ejercicio de prospectiva es una obligación del legislador y de la sociedad. 

Por último, no menos trascendente resulta la creación de un órgano técnico para la fiscalización de las finanzas de los partidos, con el cual se busca descargar, en la parte técnica, esa importante facultad que hoy comparten los consejeros electorales y la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, en tanto secretaría técnica de la Comisión de Fiscalización. Cabe aclarar que en la parte sancionadora la responsabilidad se mantiene para el Consejo General. 

De entrada, parece una medida que puede ayudar en buena medida a suavizar las relaciones entre el árbitro y los jugadores en el áspero tema de la fiscalización de recursos consistente –como mencionamos anteriormente– en incrementar la exigencia disminuyendo fricciones innecesarias.

El titular de este órgano será designado por el Consejo General a propuesta del consejero presidente, y el informe que éste presente deberá ser sancionado y aprobado, en su caso por el propio Consejo, manteniendo quienes lo integran la facultad de informarse sobre la conducción de las tareas de fiscalización. 

Este sistema de contrapesos busca, asimismo, fortalecer el trabajo del titular de este órgano al someterlo en última instancia al Consejo General. El reto desde luego estará en la consecución indubitable de este objetivo. 

Mención aparte merece que este órgano no se encuentre limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal. Sin lugar a dudas facultarlo constitucionalmente para, en su caso, contar con esta información, significa dotarlo de un instrumento disuasivo que permitirá incrementar la transparencia en el entramado financiero de los partidos políticos. 

Establecer límites a estos secretos y poner el interés público por delante cristaliza en un espacio concreto uno de los avances democráticos fundamentales del último quinquenio: la secrecía no puede ir en detrimento de los intereses de la sociedad.

Respetando la importancia que para el buen funcionamiento de la economía tienen el establecimiento de los secretos bancario, fiduciario y fiscal se garantiza la rendición de cuentas y se disminuye el margen de maniobra de la ingeniería financiera.

Una estricta y justa aplicación de este enorme poder consagrado en la presente reforma constitucional debería redundar en una mayor legitimidad tanto de los partidos como de la autoridad electoral.

Estamos a tiempo de incorporar los principios de transparencia que hoy se exigen a los fideicomisos de la administración pública federal a todos aquellos fideicomisos creados legalmente para el manejo del dinero de los partidos. 

MEDIOS DE COMUNICACIÓN, PARTIDOS POLÍTICOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES 

Sin duda, una de las cuestiones más importantes de la actual reforma es la diversa regulación introducida en materia de acceso de los partidos a los medios electrónicos de comunicación –lo que incide necesariamente en el tema ya mencionado del financiamiento de los partidos–, así como en los contenidos de las campañas electorales y la regulación de las campañas publicitarias electorales y de gobierno.

Con la finalidad de establecer mayor equidad en la contienda y disminuir el peso específico que los grandes capitales de los dueños de los medios de comunicación pueden tener en la democracia mexicana, se han tomado dos medidas: la prohibición expresa de que los partidos contraten o adquieran tiempos en cualquier modalidad (radio o televisión) por sí o por terceras personas; que el Instituto Federal Electoral sea el administrador de los tiempos de Estado en radio y televisión que se han asignado tanto para el propio Instituto como para los partidos políticos. 

Con ello se busca un doble equilibrio: garantizar el derecho de los partidos políticos para que, en su legítimo afán de alcanzar a los ciudadanos, puedan hacer uso de los medios de comunicación social y, al mismo tiempo, se pretende aminorar la fuerza de la llamada videocracia que trastoca valores fundamentales en la construcción de una sociedad verdaderamente democrática.

Vale la pena anotar que esta preocupación es compartida en la mayoría de los países democráticos, tanto los que cuentan con sistemas electorales centenarios, como aquéllos en los que la competencia electoral pluripartidista es de reciente consolidación.

Hacerse cargo legalmente de una preocupación social a la que los teóricos y estudiosos de la democracia y la política han dedicado volúmenes enteros como para, literalmente, llenar bibliotecas, no es sencillo y plantea retos interesentes para el país en general, así como para el Instituto Federal Electoral en lo particular. 

En el futuro imediato habrá que organizar, dentro del Instituto Federal Electoral, la estructura administrativa y tecnológica que supone esta tarea impuesta por la reforma constitucional.

Existe, además, un cambio en las relaciones institucionales de poder: no sólo se transforma la relación entre los medios, los partidos políticos y la sociedad, sino que se le quita esta facultad al Ejecutivo Federal durante los procesos electorales para relocalizarla en el órgano constitucional autónomo encargado, nada más y nada menos, de garantizar condiciones de equidad en la justa electoral.

Igualente, a partir de la reforma se introduce la prohibición de que exista propaganda política o electoral que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas. 

Se busca con ello, obligar a los partidos a que privilegien las ideas, las propuestas y los postulados de principios e ideología de sus propias instituciones sobre las campañas de desprestigio que consoliden las instituciones y que, de esta 19 forma, los ciudadanos cuenten con mayor información sobre los proyectos y programas de los contenidos electorales. 

Considero indispensable hacer una reflexión en este sentido. Se parte de la idea de que un promocional negativo o difamatorio puede “desorientar o confundir” al electorado, y que solamente por ello la autoridad electoral debe proceder a ordenar su retiro.

No puedo dejar de notar cierto dejo de paternalismo político cuando se asume que los ciudadanos tienen una endeble capacidad de discernimiento. Se reconoce la mayoría de edad para votar, pero se desconoce la mayoría de edad intelectual.

Privilegiar las campañas que se fundamentan en propuestas diferentes y concepciones alternativas es un buen propósito, pero debe de ir acompañado del reconocimiento indubitable de que el equilibrio ideológico nace de la pluralidad, así como de la capacidad del ciudadano para escoger sus propias fuentes de información y su capacidad de discernimiento con respecto a la propaganda política con independencia del carácter positivo o negativo de la misma.

Aceptar el conflicto como algo natural entre los partidos políticos es la única manera de asentar el pluralismo como valor democrático esencial.

Los partidos políticos tienen sentido justamente a partir del reconocimiento del otro y la aceptación de las diferencias, nunca a partir de la negación del conflicto. De aquí se desprende la trascendencia del consenso en las reglas electorales: acuerdos para vivir en el desacuerdo. 

Vale la pena además apuntar la enorme dificultad que representa la aplicación de esta norma. Definir lo que en un momento dado el otro puede considerar “denigrante”, sin ser acusado de parcialidad, puede convertirse en el talón de Aquiles de la legitimidad de la autoridad electoral. El equilibrio entre la libertad de prensa y las injurias o los agravios es tenue y delicado; por ello, acotar esa discrecionalidad es imperativo en la legislación secundaria y su reglamentación. 

REFORMA INSTITUCIONAL AL IFE Y AL TRIFE

En la estructuración y conformación del instituto electoral existen cambios sustanciales. Las principales modificaciones están orientadas a definir un sistema transparente de elección de consejeros electorales; se elimina la posibilidad de reelección, excepto para el consejero presidente, y se establece la sustitución escalonada de éstos con el propósito de combinar experiencia y renovación. 

En la parte referente al finaciamiento de partidos, hablamos ya de la trascendencia que tendrá la creación de un órgano fiscalizador autónomo, en sustitución de la Comisión de Consejeros, que se dedicaba a la tarea de revisar informes de ingresos anuales y de gastos de campaña que, por ley, los partidos entregaban al ife. 

La reforma introduce otra novedad. La creación de un órgano con autonomía técnica y de gestión encargado de fiscalizar los ingresos y egresos del Instituto Federal Electoral, cuyo titular será designado por la Cámara de Diputados con voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior. 

Establecer contrapesos y vigilancia en el ejercicio de recursos públicos es una necesidad intrínseca a la democracia, favorece la rendición de cuentas y evita tanto la discrecionalidad como la ilegalidad en el manejo de los recursos de la sociedad. Objetivos, sin duda, loables de la reforma.

El difícil equilibrio del que tiene que hacerse cargo la legislación secundaria está en respetar la autonomía del instituto electoral, condición esencial a su naturaleza de árbitro de las contiendas electorales y garante de la convivencia pacífica de los partidos políticos y, a la vez, conseguir el clarísimo escrutinio en el ejercicio de los recursos. 

Habrá que dejar claramente asentado que las facultades del nuevo órgano se limitan al escrutinio financiero y se le excluye, clara e indubitablemente, de las decisiones que tengan que ver con la actividad substancial del propio Instituto, a saber, la organización de las elecciones. Una posible fórmula de solución nos la proporciona el Decreto de Creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, en su artículo noveno, que a la letra dice:

 
El Instituto contará con una Contraloría Interna, órgano de control interno que ejercerá sus funciones acorde con la naturaleza especializada del Instituto sin interferir en las decisiones sustantivas de la entidad [subrayado de la autora], de conformidad con la legislación en la materia.
 El Contralor interno, titular de dicho órgano, así como los titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, serán designados en los términos del artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y ejercerán en el ámbito de su competencia, las facultades previstas en el propio ordenamiento, en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y en las demás disposiciones aplicables.

Me permito citar in extenso el artículo del decreto porque éste nos hace evidente que la Constitución es omisa, de manera correcta, de las precisiones sobre la normatividad a seguir en la conformación del equipo de trabajo y sus responsabilidades. 

Huelga decir que la legislación secundaria deberá hacerse cargo de establecer claramente, no sólo las facultades del organismo, sino las responsabilidades de los servidores públicos que en él trabajen para cumplir cabalmente con el objetivo deseado, asegurar la rendición de cuentas y la transparencia de cualquier acto de autoridad, sin duda alguna uno de los retos más importantes a resol- 21 ver en la legislación secundaria y en la actuación cotidiana de este nuevo organismo. 

La reciente reforma electoral no podía dejar de lado al Tribunal Electoral, máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. Con el fin de fortalecer el Estado democrático de derecho, se realizaron una serie de modificaciones. Las principales reformas vinculadas a este órgano son las siguientes: 

En primer lugar, establece el carácter permanente de las salas regionales, por lo que se disminuye la excesiva carga de trabajo de la Sala Superior. Ello permite una mayor celeridad a la hora de resolver tanto las impugnaciones que de las elecciones federales de diputados y senadores promuevan los partidos políticos, como los juicios para la protección de los derechos político-electorales. 

En segundo lugar, la reforma constitucional define claramente las causales de nulidad de una elección. Elevar a rango constitucional que sólo podrá declararse la nulidad de una elección por las causales que expresamente establezcan las leyes, permite crear reglas claras ante un escenario predecible para los participantes dentro del juego político.

Se cumple así con el principio constitucional electoral de certeza pues todos los participantes en el proceso electoral conocen con claridad las reglas a las que están sujetas las autoridades electorales en el ejercicio de su función. Nuevamente, la reforma se hace cargo de una de las causas de la crisis que le da origen. 

En tercer lugar, se obliga al ciudadano a agotar los mecanismos internos de los partidos para poder promover un juicio para la protección de los derechos político-electorales.

La realidad política obliga a prever jurídicamente que para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, es necesario agotar las instancias de solución de conflictos previstas en las normas internas de dicho partido, es decir, se hace corresponsables a los partidos de estimular procedimientos que aseguren la democracia al interior de sus propias organizaciones.

Por último, es necesario mencionar que se establece claramente, y alejado de cualquier interpretación posible de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la posibilidad de juzgar sobre la no aplicación de leyes electorales contrarias a la Constitución. 

Cuando se reconoce al Tribunal Electoral como máximo órgano competente en materia electoral y se legitima el ámbito de competencia y el adecuado ejercicio de sus facultades, se propicia, sin lugar a dudas, la consolidación del estado democrático y de derecho en nuestro país. 

Sin lugar a dudas esta reforma constitucional ofrece caminos y plantea retos que, de alcanzarse, facilitarán la consolidación democrática en nuestro país. Es obligado asumir la responsabilidad histórica que tenemos todos.

Es indispensable llevar, hasta sus últimas consecuencias, el principio democrático que considera a cualquier ciudadano un actor político determinante en la vida de su comunidad. Sólo así podremos avanzar con paso firme en la construcción de una cultura cívica participativa y exigente con cualquier autoridad.


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