¿Están funcionando los juicios orales en México?*

Se tiene un sistema anquilosado que mantiene los formalismos y el modelo de gestión desarrollados desde hace más de tres siglos

Por: Guillermo Zepeda Lecuona

En junio de 2008 se realizó una reforma constitucional que implicaba una profunda renovación del sistema de justicia penal en México, que buscaba revertir los problemas de dicho sistema tradicional en dos segmentos: los cualitativos o de injusticia y los cuantitativos o de ineficiencia.

Hablamos de problemas de injusticia porque el sistema tradicional sigue un modelo procesal inquisitivo y autoritario en el que las ineficiencias de la policía y del Ministerio Público están “subsidiadas”. El gran ausente es el juez, quien no preside las audiencias y las delega a sus colaboradores.

En muchos casos se violan los derechos humanos de víctimas y acusados y, solo en algunos casos, después de prolongados procesos de amparo se pueden revertir esas arbitrariedades (en no pocas veces después de años de prisión).

Por lo que se refiere a la ineficiencia, se tiene un sistema anquilosado que mantiene los formalismos y el modelo de gestión desarrollados desde hace más de tres siglos, con la elaboración de un expediente escrito.

Según las encuestas de victimización, solo se reportan quince de cada cien delitos; sin embargo, con eso basta para tener al sistema penal al borde de colapso: solo una de cada cuatro investigaciones se resuelven, los funcionarios están abrumados tomando mecanográficamente las declaraciones de los participantes; las audiencias se realizan uno o dos meses después de solicitadas y con frecuencia se difieren.

Además, 75 por ciento de los recursos de las procuradurías y del poder Judicial está volcado en los casos menores (robos no violentos y daño en las cosas derivados de accidentes de tránsito, principalmente).

El nuevo sistema de justicia penal debe (por mandato constitucional) estar vigente en las 32 entidades federativas y en el ámbito de competencia federal para junio de 2016. En la actualidad diez estados trabajan en instrumentar la reforma.

Desde 2010 se ha venido realizando un estudio de seguimiento de los procesos de implementación de la reforma penal, que incluye trabajo de campo en los cinco estados con mayor antigüedad en el funcionamiento del sistema de juicios orales (Chihuahua, Oaxaca, Zacatecas, Estado de México y Morelos).

En virtud de los resultados obtenidos se puede confirmar que en los estados que han instrumentado la reforma penal se están registrando profundas transformaciones en el sentido esperado. Por el alcance y la extensión de este texto bosquejaremos los principales hallazgos de esta investigación.

El nuevo modelo procesal imprlicaun servicio de justicia de mayor calidad, con mejor capacidad de investigación técnica del Ministerio Público. Los recursos, capacidad y desempeño de los defensores públicos representan una de las áreas donde mayores mejoras se pudieron apreciar.

También los juzgadores presiden todas las audiencias y se muestra una muy buena capacidad de conducción y respeto a los derechos fundamentales de víctimas, ofendidos e imputados. 

Las víctimas tienen nuevos derechos, como los de ser notificados, y la posibilidad de ejercer acciones legales para defenderlos (como su garantía de recibir la reparación del daño) e impugnar las acciones o la pasividad del Ministerio Público. 

El abuso de la prisión preventiva se está reduciendo. En el nuevo sistema el Ministerio Público y los defensores discuten ante el juez si hay pruebas sobre el riesgo de fuga y es éste quien determina si una persona debe ser encarcelada durante su proceso o puede enfrentarlo en libertad.

En los estados con reforma se ha dejado de criminalizar delitos menores con la prisión preventiva y se han desarrollado alternativas para que las personas que no puedan cubrir su fianza puedan garantizar de otra forma su presencia en el juicio y, en su caso, la reparación del daño, pudiendo enfrentar su proceso en libertad.

Ya sea midiendo los presos sin condena como porcentaje de la población penitenciaria, como respecto de cada 100 mil habitantes, los estados con reforma comienzan a mostrar un descenso muy significativo.

En ambos indicadores, estados con reforma como Zacatecas, Guanajuato y Nuevo León, presentan los indicadores más bajos. Mientras que en los estados sin reforma 43 por ciento de los reclusos no tiene sentencia; en los estados con ella se registra menos de 30 por ciento de los reclusos en prisión preventiva.

Zacatecas tiene 30 por ciento de presos sin condena y Nuevo León 28 por ciento. Un ejemplo muy claro se da en Oaxaca, donde solo dos de las ocho regiones del estado ya han iniciado la instrumentación del nuevo sistema de justicia penal; en las dos regiones reformadas la prisión preventiva aqueja a 24 por ciento de los reclusos, en tanto que en las otras seis regiones la prisión preventiva alcanza a 50 por ciento de la población penitenciaria: un mismo estado; dos paradigmas muy distintos sobre el uso de la prisión.

Se denomina "error judicial" a la proporción de personas procesadas, y en ocasiones encarceladas, que después de un proceso penal, finalmente son absueltas.

Cuando la proporción de absoluciones es muy significativa, revela que las “aduanas” del proceso no están funcionando para reducir a su menor expresión los actos de molestia sin fundamentos y evidencias suficientes.

En México la tasa de abolución es de 11.5 por ciento, unas 23 mil personas al año. Los estados sin reforma tienen una tasa de absolución de 12.7 por ciento. Las regiones del país con reforma penal presentan los indicadores más bajos de esta variable: Chihuahua, 2.1 por ciento; Zacatecas, 2.7 por ciento; y Oaxaca 3 por ciento.

La tasa de absolución más baja en los estados con reforma implica que en los casos que llegan a la instancia de juicio oral o de procedimiento abreviado, se han tenido ocasiones para analizar y evaluar la calidad de la evidencia reunida durante la investigación por parte del Ministerio Público, por lo que los casos en los que se llega al momento de la sentencia es menos probable que se desvirtúe la evidencia con que se acusó a una persona.

En lo que se refiere a lacapacidad de respuesta y a la eficiencia (desafíos cuantitativos) de la investigación, mientras que en el sistema tradicional apenas se resuelve una de cada cinco investigaciones: 26 por ciento; en los estados con reforma la justicia alternativa y las salidas alternativas permiten concluir una mayor proporción de asuntos.

Todos los estados con reforma, con excepción de Morelos (23 por ciento), tienen una tasa de resolución de investigaciones superior a este promedio nacional de 26 por ciento, yendo desde Zacatecas, con 33 por ciento, hasta Baja California, con 49 por ciento (más de 60 por ciento arriba del promedio nacional); Chihuahua presenta una tasa de efectividad de 42.4 por ciento.

Esta mayor tasa de esclarecimiento y conclusión de las investigaciones aumenta la probabilidad de captura y por tanto reduce la tasa de impunidad.

Otro indicador que muestra que los estados con reforma están reorientando su política criminológica acorde con un sistema de justicia penal más equilibrado y con un uso proporcionado y selectivo de los instrumentos penales (como el proceso penal y la prisión) es el hecho de que menos casos están llegando al proceso penal; sin embargo, los casos que llegan ante los jueces corresponden, en general, a delitos con mayor grado de violencia y de impacto social.

En los estados sin reforma todavía 37.5 por ciento de las condenas son de menos de un año y 27.1 por ciento son sanciones de entre uno y tres años de prisión, esto es, 64.6 por ciento de las condenas corresponden a delitos menores; en cambio, en el nuevo sistema los delitos menores no violentos o no intencionales se resuelven por mecanismos alternativos, permitiendo al Ministerio Público dedicar más recursos a la persecución en tribunales de los delitos de mayor impacto social.

En lo que se refiere al homicidio en virtud del pronunciado incremento en su incidencia, particularmente los relacionados con el crimen organizado, la impunidad nacional para dicho delito pasó, entre 2009 y 2010, de 70 a 80 por ciento.

Las instituciones de estados con reforma como Chihuahua, Morelos y Zacatecas (esta última entidad a pesar de que su incidencia de homicidios es muy inferior a la media nacional) se han visto desbordados por la carga de trabajo; solo el Estado de México, Baja California y Oaxaca, a pesar de incrementos en la incidencia, muestran capacidad de respuesta para tratar de revertir el avance de la impunidad en este delito.

Por lo que se refiere al delito de secuestro, Chihuahua ha desarrollado y fortalecido el área de investigación y persecución de este delito, presentando tasas de efectividad superiores a 90 por ciento en los últimos años.

Se han documentado buenas prácticas en diversos estados analizados, como instancias autónomas de atención temprana (Chihuahua, Baja California, Durango); fortalecimiento de las áreas de seguimiento de acuerdos reparatorios y de medidas judiciales (Chihuahua); programas de atención y protección a víctimas (Chihuahua); se impulsa la instrumentación de nuevos modelos de gestión y sistemas computacionales para la organización y distribución del trabajo en la mayoría de los estados con reforma.

Hemos constatado la vocación y compromiso de los servidores públicos de la seguridad y la justicia penal con el sistema acusatorio y adversarial.

Los estados con reforma están generando información de gran calidad y cada vez la comunican mejor para mostrar los avances del sistema; los órganos implementadores han desarrollado indicadores y se han comprometido con metas cuantificables y evaluables.

Las procuradurías y los tribunales mejoran su capacidad de comunicación con la sociedad: Morelos ha impulsado campañas de difusión sobre las ventajas y disposición de nuevos instrumentos para el acceso a la justicia penal; el poder Judicial de Durango ofrece un curso avalado por la SEP y por la SETEC acerca del nuevo sistema, dirigido a periodistas y comunicadores.

El gobierno de Baja California realiza encuestas periódicas para dar seguimiento al conocimiento ciudadano del proceso de reforma en marcha y su percepción sobre la operación del nuevo sistema de justicia.

Estos resultados destacan porque contrastan con las ineficiencias y deficiencias del sistema tradicional, pero no quiere decir que todo vaya sobre ruedas. Hay muchas áreas de mejora y enormes desafíos.

Es una reforma tan profunda, que implica cambios en la cultura jurídica. Desde sus primeros bosquejos la reforma despertó controversia entre abogados, funcionarios y organizaciones sociales. Es normal que haya escepticismo, dudas y resistencia al cambio.

En nuestro estudio también se han detectado áreas de oportunidad y lecciones que deben ser aprendidas para desarrollar todo el potencial del nuevo sistema y evitar dificultades y sesgos que impidan lograr los objetivos planteados y las expectativas sociales sobre la reforma.

En algunos el Ministerio Público sigue actuando con protocolos y rutinas heredadas del anterior sistema y que ya no son consistentes con el nuevo modelo (en algunos casos se siguen capturando mecanográficamente las declaraciones en lugar de grabar y tomar notas, o se siguen cosiendo a mano farragosas “carpetas de investigación”).

En uno de los estados visitados todavía se trabaja bajo la lógica del turno de 24 por 24 horas, lo que no es compatible con los requerimientos procesales del nuevo modelo; en Oaxaca todavía el Ministerio Público que investiga es distinto del que litiga y defiende esa investigación ante los jueces de garantía (afortunadamente la procuraduría está trabajando para terminar con esa anomalía); el Ministerio Público sigue siendo el cuello de botella y requiere una reingeniería en todos sus procesos.

Falta intensificar en algunos casos la simplificación y desformalización de los procedimientos de las salidas alternativas, pues aunque los casos resueltos en salidas alternas se llevan solo entre 30 y 45 días (frente a más de 150 días promedio del sistema tradicional), podrían reducirse aún más, y siguen consumiendo más recursos humanos y materiales de los que se deberían utilizar.

Por ejemplo, en Oaxaca todavía la mitad de los casos llevados ante los jueces se canalizan a salidas alternativas, como la suspensión del procedimiento a prueba, siendo que muchos de esos casos podrían haber sido resueltos sin necesidad de llegar hasta la instancia judicial. Aquí hay mucho por hacer.

La aceptación de la ciudadanía y legitimidad social de la justicia alternativa, del criterio de oportunidad y de mecanismos como la suspensión del procedimiento a prueba y el procedimiento abreviado, como formas adecuadas y justas de resolver los asuntos penales, son fundamentales para el arraigo del nuevo sistema.

Por eso hay que documentar y dar seguimiento puntual al cumplimiento de los acuerdos reparatorios y a las condiciones de libertad y suspensión de los procesos. En los estados visitados, la tasa de cumplimiento de los acuerdos reparatorios oscila entre 89 y 93 por ciento, lo que es muy satisfactorio y tiene que reportarse.

Asimismo, tiene que darse seguimiento a los casos de incumplimiento. Se está proponiendo un estudio de satisfacción de usuarios de los mecanismos de justicia restaurativa y alternativa, así como de las salidas alternativas, para constatar que los mecanismos están funcionando y conocer el grado de satisfacción de los usuarios.

También en el nuevo sistema la profesionalización y el servicio civil de carrera son un gran desafío. Además de cuestiones salariales, riesgo de la función y poca estima social y profesional de las actividades relacionadas con la justicia penal, está el tema de fondo de que la redacción del artículo 123 constitucional ha terminado con la estabilidad laboral de policías y Ministerios Públicos.

Los políticos deben comprometerse a respetar los perfiles de los funcionarios y la trayectoria y carrera en el servicio público en un área tan especializada y delicada como es la justicia penal.

En tres de los estados en los que realizamos el estudio hubo elecciones (Chihuahua, Oaxaca y Zacatecas) y pudimos constatar una rotación de personal significativa al darse el cambio de gobierno.

En muchos casos dejaron las instituciones personal muy calificado en el que se habían invertido muchos recursos en capacitación para el nuevo sistema.

Muchos de los nuevos funcionarios proceden del sistema tradicional y no siempre han recibido una capacitación suficiente; en algunos casos han ido aprendiendo sobre la marcha con el apoyo de colegas de mayor experiencia.

Existen muchos retos y muchos ajustes por hacer para mejorar las condiciones y los resultados de la implementación del nuevo sistema de justicia penal.

Los críticos de la instrumentación del nuevo sistema consideran que hay fases procesales en las que deben hacerse ajustes significativos y deben reforzarse los derechos y garantías de víctimas y ofendidos.

Son críticas sólidas y hay propuestas concretas que deben ser atendidas e incorporadas en el diseño de las instituciones y de las políticas públicas.

Anima el hecho de que en el trabajo de campo en los estados reformados, los funcionarios lamentaban retrocesos y resistencias, así como los desafíos e insuficiencias del proceso de implementación; sin embargo, al preguntarle a la mayoría si preferirían regresar al anterior sistema, ésta contestó que no.

Particular aliento dio la activista social, Lucha Guerra, abogada coadyuvante por parte de Marisela Escobedo en el controvertido caso Rubí Freire en Chihuahua, cuando en su conferencia en un foro en Monterrey en julio de 2011 declaraba que, en su caso, el nuevo modelo había funcionado, pues la transparencia del sistema oral permitió poner a la justicia bajo el escrutinio público y revertir una sentencia controversial.

El caso Rubí fue un escándalo nacional la misma noche de la sentencia; no tuvo que esperar a salir del anonimato gracias a un documental que aparecería tres años después.

Los juicios orales son una esperanza para construir para la siguiente generación un mejor sistema de justicia penal. Muchos mexicanos están luchando todos los días por consolidarlo en los estados con reforma y construirlo en los estados que planean y preparan su instrumentación.

Se está demostrando que se tiene el talento y la capacidad en México para satisfacer los estándares internacionales y para generar buenas prácticas y casos exitosos que pueden ser replicados en otras latitudes.

 

Citas

  1. *La redacción de este artículo ha sido posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos a través de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID). Su contenido es responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el punto de vista de USAID o del gobierno de los Estados Unidos de América.

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