El sistema de rendición de cuentas en México: comisiones legislativas y órganos de fiscalización superior

A más de dieciséis años de distancia, el proceso de consolidación democrática, acaecido a finales de los ochenta, parece ser algo más que el logro de elecciones limpias, libres y competitivas

Por: Abel Villarreal

Introducción  

Desde finales de la década de los ochenta, México inició el camino que lo llevó de un autoritarismo sustentado en un partido hegemónico, a una transición prolongada, 1 con elecciones limpias, libres y competitivas con posibilidades de alternancia (Labastida y López Leyva, 2004).  

Dicha transición adquirió características de exclusividad debido al lento y prolongado proceso de democratización por la vía electoral y pacífica, y que a diferencia de otros países no fue producto de una guerra que marcara el fin de un antiguo régimen, como en Argentina al finalizar la guerra de las Malvinas; de una revuelta militar popular, como en Portugal; por factores externos, como la provocada por el desmembramiento de la ex Unión Soviética y de los países de Europa del Este, o de un pacto fundacional entre elites políticas, como en Chile y Uruguay (Labastida y López Leyva, 2004).  

Además, este proceso de democratización contó con otro elemento sumamente interesante pues, contrario a la tradición centralista, esta vez los cambios ocurrieron de la periferia al centro, es decir, desde el ámbito subnacional al ámbito federal y de abajo hacia arriba. 

Como bien lo señala Rolando Cordera Campos, la etapa intensa de la transición democrática tuvo lugar, precisamente, en los niveles municipal y estatal, donde por primera vez se conocieron las mieles y las hieles de la alternancia, de la pluralidad partidista, de los resultados electorales de pronóstico reservado. 2 

Sin embargo, a más de dieciséis años de distancia, el proceso de consolidación democrática, acaecido a finales de los ochenta, parece ser algo más que el logro de elecciones limpias, libres y competitivas. 3 

Si bien hay que reconocer que sin la dimensión electoral no se puede hablar precisamente de democracia, pues en ella radica su “esencia”, ésta se convierte en una condición necesaria, mas no suficiente, para arribar a un pleno proceso de consolidación.

Queda pendiente aún otra gran reforma que combata el pesado lastre que viene aquejando a la sociedad mexicana desde la época dorada del autoritarismo mexicano: la ausencia de transparencia y de rendición de cuentas de los funcionarios democráticamente electos.  

En este sentido, así como el gran mérito del proceso democratizador aconteció de la periferia al centro, esta direccionalidad no ha concurrido en forma similar en materia de rendición de cuentas, sino en forma inversamente proporcional al fenómeno electoral, donde, en lugar de ello, los principales logros han transitado del centro a la periferia, 4 con enormes reticencias por parte de autoridades locales. 5 

 Ante esta situación, cabe destacar algunos factores político-institucionales que impiden que el proceso de rendición de cuentas avance a la par del proceso de democratización electoral.

En primer lugar, existen numerosos “candados” y “cuellos de botella” en los niveles micro-institucionales que imposibilitan que los políticos democráticamente electos rindan cuentas de sus acciones y de que se sometan a sanciones, en caso de conducta ilícita. No obstante, por razones de espacio y de especialización, expondré muy concisamente sólo los casos de las comisiones legislativas (CL) y de los Órganos de Fiscalización Superior (OFS) en las legislaturas locales.

En segundo lugar, destaco el mantenimiento de variables institucionales que fueron funcionales durante la época del presidencialismo y de partido hegemónico, y que hoy en día son utilizadas por todos los actores políticos para su beneficio, pero que de ninguna manera contribuyen a fortalecer la rendición de cuentas en México. 

¿Rendición de cuentas como acción o como sistema?

En primer lugar, hay que resaltar un error bastante común cuando se habla de rendición de cuentas, término más utilizado en la palabrería y la demagogia de los políticos de lo que realmente significa, pues el origen de este término deriva de la palabra anglosajona: accountability, que en política significa: “el estado de estar sujeto a la obligación de informar, explicar o justificar algo y de someterse a sanciones en caso de conducta ilícita” (Schedler, 1999).

Esta importante diferenciación en la terminología político-conceptual ubica a la rendición de cuentas no como una acción aislada y voluntaria de los gobernantes, sino en la especificidad de que el gobernante se debe obligatoriamente a sus representados y no a la inversa.

En este sentido, la diferencia sustancial entre los regímenes autoritarios y los democráticos se ubica en el tipo de representación política. Mientras en el primero es el ciudadano quien se debe al representante, en los segundos es éste quien actúa sólo por la cesión de autoridad del representado a través de elecciones legales y legítimas, donde el primero tiene que actuar con responsabilidad defendiendo los intereses del segundo, pero con la imprescindible condición de que el representado tiene derecho a articular y expresar sus propios intereses y de controlar que éstos sean respetados por el representante (Cotta, 1984: 269). 

Precisamente, es en la responsabilidad que conlleva la conducta del representante y en el legítimo derecho del representado de hacer valer sus intereses, que la rendición de cuentas tiene su razón de ser; de lo contrario, no habría ciudadanos ni los gobernantes tendrían por qué rendir cuentas de sus actos. 6 Con todo, son los mecanismos de control para hacer valer la representación los que le dan forma al estado de rendición de cuentas en forma sistémica.

Comenzando por la dimensión electoral, los ciudadanos tienen el poder, siempre y cuando exista un sistema electoral y de partidos libre y competitivo, para seleccionar y/o destituir a los gobernantes que no hayan rendido cuentas a criterio de la mayoría de los gobernados (Farejohn, 2002).

En este caso, poco importa si los gobernados tienen o no razón, pues el resultado depende, en gran medida, de la suma de las subjetividades ciudadanas, es decir, si rindió cuentas o no, sino en la posibilidad real y efectiva de premiar o castigar a sus gobernantes y/o su partido por una mala administración de gobierno. 

Otro tipo de control con direccionalidad de abajo hacia arriba, y de ciudadano a gobernante, lo constituye la dimensión societal de la rendición de cuentas, donde los ciudadanos, al contar con garantías constitucionales y con sólidas instituciones democráticas, pueden obligar a los representantes a rendir cuentas de su actuación a través de acciones conjuntas con otros ciudadanos.

Aquí entran en la categoría de controles societales (Smulovitz y Peruzzotti, 2000) las actividades de las asociaciones de la sociedad civil, los movimientos sociales y los medios de comunicación. Básicamente, éstos particularizan a un conjunto heterogéneo de iniciativas por parte de los actores mencionados que demandan legalidad a las instituciones gubernamentales, así como también están abocados a denunciar actos ilegales.

Este tipo de control varía desde la denuncia ciudadana a un político que cometió alguna conducta indebida, y que es expuesto públicamente en un medio de comunicación, hasta la vigilancia de asociaciones civiles por la transparencia y las elecciones libres y competitivas, como fue el caso de la participación de numerosos agentes sociales en las elecciones de México en el año 2000. 

Además de estos controles verticales, existen otro tipo de controles entre agentes estatales que fueron concebidos por los antiguos filósofos de la democracia como “precauciones auxiliares”, y cuya inquietud principal eran los efectos corruptores del poder (Hamilton o Madison, 1780).

En cierta forma, los llamados controles horizontales –o de rendición de cuentas horizontal– tienen su fundamento en el viejo diseño de la división de poderes y de los pesos y contrapesos entre los principales agentes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo y el Poder Judicial. Básicamente, y de acuerdo con Guillermo O´Donnell (1998), el tipo de control de rendición de cuentas horizontal es “… la existencia de agentes estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestos y capacitados para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales, e incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos”. 

En las modernas democracias representativas estos controles han derivado en múltiples agencias dependientes, en su mayoría, de los agentes clásicos que buscan supervisar, monitorear, fiscalizar, sancionar o vigilar a los gobernantes, y detectar las conductas ilícitas.

Entre éstas podemos contar a las fiscalías especializadas, los ombudsman, los tribunales de cuentas, los organismos anticorrupción y órganos afines.

Aquí la rendición de cuentas funciona como un entramado de agentes, instrumentos y mecanismos que tienen por objetivo someter a otros agentes estatales a la vigilancia permanente y a la obligatoriedad de cumplir las normas. Sin embargo, de la calidad de los diseños de estas agencias de control dependerá en gran medida la calidad de los resultados.

La rendición de cuentas horizontal en los congresos estatales en México: el lento avance 

Un ejemplo de cómo algunas agencias de rendición de cuentas no se encuentran diseñadas ni interconectadas en forma sistémica para cumplir con este objetivo, lo constituyen los congresos estatales y sus subagencias de rendición de cuentas horizontales: las comisiones legislativas y los órganos de fiscalización superior. 

En las primeras (CL), la función de vigilancia de la política pública aplicada por el ejecutivo se encuentra definitivamente en estado incipiente, en parte porque en el pasado nunca se necesitó fortalecer esta función, pero en un nuevo contexto de alternancia, alta competitividad entre partidos y gobiernos divididos, las viejas estructuras no se encuentran a la par de la nueva realidad.

En ellas podemos observar la falta de definición de las evaluaciones cualitativas o de la revisión de la calidad de las políticas públicas por parte de las comisiones, así como de los mecanismos y recursos necesarios para llevarlas a cabo. 7 

Por un lado, estas funciones no son explícitas en las legislaciones, lo cual deja un gran hueco para la interpretación subjetiva de los actores políticos sobre los alcances y límites de estas funciones; por otro, aunque algunos sistemas de comisiones sí cuentan con este mandato, éstas no poseen mecanismos efectivos para recibir información, solicitar comparecencias o exponer sanciones ante quienes incumplan su llamado. 8 

Otra gran falla consiste en las dificultades para integrar comisiones de investigación por posibles casos de corrupción en el ámbito del Ejecutivo. En la mayoría de los casos, las legislaciones no mencionan comisiones de investigación, sino comisiones especiales, que no cuentan con el mismo rango y especificidad. 9 

Sin embargo, las fallas más grandes en los diseños de los sistemas de comisiones, refiriéndonos sólo a la función de rendición de cuentas, se encuentran en la precaria vinculación con el presupuesto, de ahí la enorme subutilización de las comisiones ordinarias, en la falta de incentivos para profesionalizarse, y en la ausencia de obligaciones de rendición de cuentas de las mismas.

Observando las facultades que éstas tienen en la cuenta pública, se desprende que sólo las comisiones especializadas tienen la función de revisar todos los contenidos de las cuentas públicas de las agencias ejecutivas correspondientes; en algunos casos, se tiene tan sólo un día para hacer complejas revisiones sin el apoyo de las comisiones ordinarias, 10 con bajos recursos humanos, económicos, materiales y profesionales para hacerlas exhaustivas y, en última instancia, sin mecanismo alguno que obligue a las comisiones legislativas a dar cuenta de su trabajo de revisión. 11 En última instancia, da lo mismo si una cuenta pública es inspeccionada o no cuando no hay nadie que observe al observador.

Por otra parte, los órganos de fiscalización superior (OFS), organismos especializados dependientes de los congresos cuya función principal es fiscalizar las cuentas públicas de todos los poderes del Estado, incluyendo al mismo legislativo, a los municipios, la burocracia y a toda entidad que reciba de alguna u otra manera fondos públicos, se enfrentan también a un contexto muy diferente que en las décadas pasadas.

Hay que recalcar que antaño, debido a las características del sistema autoritario de partido hegemónico, que colocaba al Ejecutivo en el vértice de la pirámide decisional y al Poder Legislativo como ratificador de las decisiones del primero, resultaba prácticamente irrelevante e imposible fortalecer los mecanismos de fiscalización, función imprescindible para un efectivo sistema de rendición de cuentas.

En estos organismos también existen serias deficiencias en sus diseños institucionales,, que las convierten en un arma política según el partido que consiga la mayoría en el congreso. Por ejemplo, aun no están fortalecidos debidamente los mecanismos de protección de la autonomía de los OFS y de sus titulares.

Si bien existen variaciones entre los diferentes congresos de la República, en la mayoría existe indefinición para que el titular del OFS sea votado sin la intervención del Ejecutivo, y por al menos dos terceras partes de todos los partidos; una cifra menor sólo daría poder absoluto para quien tenga la mayoría.

A su vez, esta nominación debe ser libre de interferencias de los actores políticos, en tiempos superiores a los seis años; no coincidir con períodos electorales y con dificultades para remover libremente a un titular que le sea incómodo al Ejecutivo (Pardinas, 2003). 

Otras deficiencias consisten en la ausencia de facultades y recursos para ejecutar evaluaciones de desempeño, 12 mecanismos de sanción directa para quienes incumplan con la normatividad vigente, recursos económicos, materiales, humanos y tecnológicos insuficientes para realizar las auditorias, de profesionalización de la función fiscalizadora y, por supuesto, para que el mismo OFS rinda cuentas de su desempeño. 13 

En síntesis, todas estas variables tiene que analizarse a profundidad desde los niveles microinstitucionales, como los expuestos anteriormente, hasta los macroinstitucionales para ejecutar las correcciones necesarias. Para que un sistema funcione es necesaria la conjunción de todos sus elementos y no de las operaciones aisladas de los mismos: si una pieza del sistema no está funcionando o va en dirección contraria, todo el sistema se verá afectado.

Las fallas de origen, la herencia del sistema autoritario

Como mencioné anteriormente, en un sistema de rendición de cuentas hay que tener presentes distintos planos de observación para detectar dónde se encuentran las fallas o los “cuellos de botella” que obstaculizan una rendición de cuentas efectiva.

Hasta ahora expuse, muy someramente, sólo dos ejemplos de instituciones que en sus niveles microinstitucionales cuentan con mecanismos deficientes que afectan el resultado final de la función de rendición de cuentas. Sin embargo, aunque realizáramos profundas reformas en estos niveles, los resultados tampoco se darían.

Es necesario, entonces, observar cómo otras variables de tipo macro afectan a su vez el funcionamiento del sistema. Por citar otro ejemplo de las mismas agencias de rendición de cuentas horizontales, no habrá ninguna comisión ni órgano de fiscalización superior que ejecute eficientemente su función si antes no se reforma al Poder Legislativo en su conjunto.

Es claro que el mecanismo de la no reelección legislativa afecta definitivamente los incentivos para que los diputados se preocupen de rendir o de obligar a rendir cuentas a sus contrapartes del Ejecutivo. La ausencia de una mínima carrera legislativa constituye uno de los factores obstaculizantes por los cuales, violentar la disciplina partidaria en aras de ejecutar una función en forma más o menos eficiente, no es nada redituable sino contraproducente.

Lo anterior no sólo hace a los diputados presas fáciles de sus liderazgos partidarios sino también de los gobernadores y caciques locales, quienes mediante incentivos informales también controlan a los diputados que en teoría obligarían a rendir cuentas a los ejecutivos y a sus respectivas agencias. Lo más interesante de esta dependencia es que, a pesar de la alternancia y de la mayor competitividad entre los partidos, las viejas estructuras de rendición de cuentas han cambiado muy poco.

En realidad, las viejas estructuras no han desaparecido con el fin del sistema de partido hegemónico, sino que hoy en día los nuevos partidos políticos en el poder se han montado sobre ellas y las están utilizando para su beneficio.

De lo contrario, cómo explicarse que los mismos diputados voten en contra de la reelección legislativa, de incrementar la profesionalización de los diputados, de dotar a los OFS de mayores recursos para fiscalizar al Ejecutivo, o que el presupuesto entre este Poder y el Legislativo sea tan brutalmente asimétrico, independientemente del partido político que detente el poder.

Conclusión 

Como conclusión, para que la rendición de cuentas sea efectiva es necesario el fortalecimiento de sus instituciones en sus niveles micro y macroinstitucionales, no sin antes recordar que ésta es una actividad de tipo sistémica y no aislada de los demás elementos de la democracia.

Podemos afirmar, hasta aquí, que la rendición de cuentas no es un elemento más de la democracia representativa; es, a la par de las elecciones, una condición absolutamente necesaria, pues la ausencia de sus mecanismos de control, vigilancia, transparencia y de sanciones efectivas a los políticos que cometan actos de corrupción y/o tráfico de influencias sólo deteriora la calidad de la misma y coloca en un peligro inminente los procesos de consolidación democrática.

Ninguna sociedad protegerá a su democracia si se vive en la pobreza y en la marginación extrema de la mayoría de su población, mientras otro tanto se enriquece a costas de la parte más débilitada. En todo caso, son los ciudadanos en quienes se sustenta la legitimidad y es a ellos a quienes los representantes electos deben rendir cuentas.

Sin embargo, para que esto funcione, no sólo se necesitan el fortalecimiento de los sistemas de rendición de cuentas, es necesario la contraparte más indispensable de todas: los ciudadanos.

 

Citas

  1. Por transición prolongada se entiende al lento y gradual lapso transcurrido con recurrentes negociaciones entre grupos políticos que detentan el poder y partidos de oposición, para instaurar reglas políticas aceptables por los actores políticos principales.
  2. Los estados que comenzaron la alternancia fueron: Baja California, en 1989; Chihuahua, en 1992; Guanajuato y Jalisco, en 1995; Querétaro, el Distrito Federal y Nuevo León, en 1997; Zacatecas, Aguascalientes y Tlaxcala, en 1998; y Baja California Sur y Morelos, en 1999.
  3. El hecho de que hayamos arribado a una democratización electoral con elecciones limpias, libres y competitivas no significa que el proceso haya culminado de una vez y para siempre. En cierta forma, es un proceso de construcción permanente hacia el fortalecimiento de las instituciones electorales. No hay que olvidar tampoco, que la ciudadanización de los organismos electorales no garantiza la independencia de los mismos; en este caso las instituciones y sus actores están sujetos a múltiples influencias de los partidos políticos y grupos de interés que pueden, en determinado momento, afectar la independencia de los organismos, especialmente en el ámbito subnacional.
  4. Por citar sólo dos ejemplos: desde el 29 de diciembre del 2000 se crea la Auditoria Superior de la Federación, que sustituye a la antigua Contaduría Mayor de Hacienda (desde 1824), y que ahora cuenta con mayores recursos, autonomía técnica y de gestión; mayores facultades para fiscalizar los recursos federales ejercidos por entidades federativas, municipios y particulares; facultades para fincar responsabilidades; solicitar información escrita u oral en la realización de sus investigaciones, así como la inclusión de auditorias de desempeño. Estas funciones se han ido incorporando poco a poco en los demás estados. En el año 2002 se crea el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), organismo descentralizado encargado de promover la transparencia entre las agencias gubernamentales. Cuatro años después, veinticinco estados cuentan con órganos que ejecuten dichas funciones.
  5. Según Juan Pardinas, 2003: “La auditoria Superior de la Federación había suscrito convenios de colaboración con 23 de las 32 entidades federativas para participar en la vigilancia de los recursos descentralizados. Sin embargo, los gobernadores estatales se han mostrado reticentes a la fiscalización federal. De acuerdo con el informe de la asf sobre la cuenta pública del 2001, hasta ese año no se habían aclarado el 85 por ciento por ciento de las anomalías en la contabilidad de las entidades”.
  6. Nótese cómo hasta aquí colocamos en primer lugar la variante de la representación política, pues sin ésta no se entiende el porqué es necesario dotar de poderes de control a los ciudadanos y el porqué en democracia éste es un sujeto más activo que pasivo. La clave de la rendición de cuentas es que ésta funciona sólo en forma sistémica a través de múltiples arenas y mecanismos institucionales que hacen valer los derechos ciudadanos, y que literalmente obligan a los políticos que cometen actos ilegales a responder por sus acciones.
  7. Por ejemplo, en el artículo 9º del Reglamento Interior de las Comisiones de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, sobre las atribuciones de las comisiones se expresa lo siguiente: “Conocer, en el ámbito de su competencia, de las iniciativas, proyectos, proposiciones, con o sin puntos de acuerdo, deliberaciones, avisos y pronunciamientos o asuntos que les sean turnados por la mesa directiva de la Asamblea”. Hay que recalcar que hasta ahora la principal tarea de las comisiones es hacer dictámenes, y no evaluar el desempeño o la calidad de las políticas públicas.
  8. Según el Reglamento Interior del Congreso del Estado de Tlaxcala, en su artículo 74º. Las comisiones, por medio de su presidente, podrán solicitar a las oficinas públicas estatales la información que estimen necesaria para la atención y desahogo de los asuntos de su ramo o de la iniciativa o asunto que se les haya turnado. Se indicará que deberá rendirse por escrito o mediante comparecencia, previa invitación a sus titulares, para que concurran ante las propias comisiones en el reciento oficial del Congreso. Sin embargo, los interesante de este caso, al igual que en otros estados, es que se otorga la facultad a las comisiones para solicitar información y comparecencias, pero no se hace efectiva la obligación para los servidores públicos de acudir al llamado de las comisiones, ni tampoco existen mecanismos de sanción para quienes entreguen informes parciales o se nieguen a proporcionar información completa.
  9. En los congresos de Tlaxcala y Nuevo León no existe la figura de comisiones de investigación, sino comisiones especiales, que en todo caso, tienen el obstáculo de la indefinición de los votos necesarios para integrar una comisión de este tipo.
  10. Por ejemplo, en el caso neolonés, corresponde a la Comisión de Hacienda y a las demás de Hacienda de los municipios, artículo 39º, fracción xiii, inciso e) del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Nuevo León, “…lo relativo a la revisión y, en su caso, aprobación de la Cuenta Pública del Estado”. En Tlaxcala, por ejemplo, las comisiones sólo pueden conocer y opinar, pero sin contar con ninguna facultad de obligatoriedad de seguir sus observaciones o recomendaciones: artículo 38º del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Tlaxcala, fracción ii. Conocer y opinar en las ramas de su competencia, en el presupuesto de Egresos del Estado y en las leyes de ingresos estatal y municipales.
  11. En el artículo 60º, fracción 1, inciso H (Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala), de las funciones de la mesa directiva; están hacer del conocimiento del pleno del Congreso, la lista de asistencia e inasistencia de las comisiones y comités; esta es una forma de autocontrol de las comisiones por otra agencia dentro del Congreso.
  12. Sobre la revisión del cumplimiento de metas y programas de las agencias auditadas.
  13. En la mayoría de los casos, los ofs están sujetos a la observancia de las comisiones de vigilancia, quienes a su vez adolecen de mecanismos para que la misma esté integrada por diputados de diferentes partidos. Sin embargo, el mayor problema se presenta en la ausencia de páginas electrónicas con información completa y fidedigna y en los obstáculos, eso si más prácticos que legales, para entregar información bajo el argumento de la no disponibilidad de la misma.

 

Bibliografía

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