El Instituto Electoral y los partidos

¿Y de qué sirve una legislación electoral si no establece normas del juego democrático de manera que la contienda sea civilizada, pacífica, legítima y equitativa?

Por: Ibavelle Arroyo
 
Casi todos los criterios con los que se organizaron las elecciones de julio de 2006, se eligieron diez años atrás: en 1996. Ese año, el Congreso de la Unión hizo una de las reformas políticas más importantes para el país, tan importante que muchos la consideraron una reforma de Estado, pues así se había planteado.
 
No fue una reforma de Estado, pero sí fue una reforma político-electoral fundamental para sentar las bases de un nuevo régimen político, principalmente porque entre las modificaciones que incorporó, sentó las bases para el nuevo esquema institucional del órgano electoral: la famosa ciudadanización.
 
Este término, que en justicia debería aplicarse a todo el entramado de la institución electoral, se refiere a la condición no partidista de su órgano directivo.
 
Antes de esa reforma, el presidente de la República, siempre del PRI, nombraba a su secretario de Gobernación como presidente del Instituto Federal Electoral (apenas creado en 1990) y tenía una clara influencia sobre la organización de los comicios.
 
Con las reformas de 1996, se separaron las funciones electorales de las ejecutivas y se asignó al Congreso de la Unión la responsabilidad de elegir al consejo directivo del IFE, incluido el presidente, además de garantizar una dieta tan elevada, que se inhibiera la corrupción y la duplicación de intereses laborales de los consejeros.
 
En el resto del país se trató de seguir el ejemplo de las reformas federales de 1996. En Jalisco, en 1997 se reformó la Constitución Política con los mismos ejes rectores de la reforma electoral federal. 1
 
Por primera vez se eliminó la injerencia formal del gobernador en el Consejo Electoral, pues el nombramiento del presidente dejó de ser una facultad del Ejecutivo y, en cambio, ya fue una facultad de los propios consejeros, que a su vez serían nombrados por los diputados locales, “previa consulta a la sociedad”.
 
Aunque desde 1994 se habían incluido seis consejeros ciudadanos, la ley incorporaba en el órgano directivo del Consejo dos representantes del Poder Legislativo (uno de la mayoría y otro de la primera minoría) con derecho a voz y voto. 2 
 
Con el mismo espíritu de la reforma electoral, se buscó inhibir la corrupción o subordinación de los consejeros y fortalecer su independencia y autonomía. Para ello, los legisladores incrementaron notablemente el sueldo, lo volvieron un asunto de rango constitucional, y establecieron que ninguno de los consejeros podría tener ningún otro empleo que implicara cualquier tipo de dependencia a entidades públicas o privadas. 3 
 
Los diputados fueron más lejos en la necesidad de imparcialidad y la buscaron fuera de los partidos. Por unanimidad, aprobaron retirar el voto a los representantes de los partidos en el consejo, quienes a partir de ese momento sólo tendrían voz, además de que inhibieron la imposición de una sola corriente partidista refrendando la necesidad de que cada consejero fuera elegido por cuando menos dos terceras partes de los legisladores, “obligando necesariamente a que los diversos grupos parlamentarios lleguen a consensos que se sitúan más allá de los intereses partidistas”. 4 
 
Las reformas y el diseño del órgano electoral en Jalisco tuvieron el mismo espíritu “apartidizador” que las reformas electorales federales. Parecía una prioridad sacar a los partidos de la institución o, por lo menos, limitar su poder dentro de ésta, con la idea de que sólo así se obtiene imparcialidad y certidumbre en la organización y calificación de los comicios.
 
Este marco de desconfianza hacia los partidos tiene su origen en el régimen político priísta, cuyo partido controló las elecciones durante décadas y heredó a su sucesor, el PAN, algunas de las herramientas de las que se valía para ello. Por eso se buscó inhibir el poder partidista dentro de los organismos electorales. 
 
En los hechos, los partidos nunca se fueron, no sólo porque son responsables indirectos de los nombramientos de los consejeros, sino porque, al final de cuentas, además de ser los actores de la obra electoral, son también ellos quienes avalan, refuerzan o debilitan al organismo, al impugnar o acatar las decisiones que éste toma.
 
Si todas las decisiones tomadas por los consejeros electorales son llevadas al Tribunal Electoral, por ejemplo, éste sufre desgaste y sus decisiones subsecuentes pierden fuerza. Por lo tanto, la mayoría de las veces los consejeros buscan negociar con los partidos, a través de sus representantes y el trabajo en las comisiones, las decisiones que se tomarán en el Pleno.
 
Un buen grupo de consejeros electorales es, aparentemente, el que entrega el organismo con el menor número de impugnaciones y con el aplauso de los partidos políticos que participaron en la elección.
 
Los partidos políticos, además, detentan el poder del nombramiento de los consejeros electorales, a través de las fracciones parlamentarias.
 
En 1997, primer año en que el gobernador no intervenía, los partidos integraron el consejo en función de un intercambio de cartas y vetos, y esa experiencia se repitió cuatro años después, en 2001, cuando los candidatos con mayor fuerza y peso político fueron bloqueados.
 
La negociación llegó a tal punto de inmovilidad, que el dirigente priísta, Ramiro Hernández, y su homólogo panista, Emilio González, coincidieron en declarar que si no había acuerdos, ellos tomarían la decisión final sobre quiénes serían los candidatos. Eso significaba poner explícitamente las sedes de los partidos por encima de las curules legislativas.
 
A grandes rasgos, el esquema de los dos consejos que siguieron a la ciudadanización del órgano directivo de la institución fue el siguiente:
 
 
 
El balance de ambos consejos es contradictorio. En el primero, los aciertos fueron opacados por la débil organización del Programa de Resultados Preliminares Electorales ante un resultado cerrado.
 
En el segundo, la falta de armonía provocó un daño al prestigio del Consejo, principalmente porque las disputas tenían más atractivo en los medios de comunicación que el trabajo operativo. En ambos casos, el peso político del organismo se deterioró, pero en el segundo caso, los resultados entregados tuvieron un balance positivo.
 
Reformas electorales de 2005 
 
El 2004 y el 2005 fueron años difíciles para la política mexicana, pues se vivía un contexto político definido por la lucha por el poder presidencial que se había desatado desde el 2003 con miras al 2006, es decir, con tres años de anticipación.
 
Esta competencia inició (o se reconoció e intensificó) con unas declaraciones del presidente Vicente Fox en julio del 2003, cuando el tema no estaba aún sobre la mesa.
 
Es poco probable que sus palabras, por sí solas, fueran efectivamente el detonador de las campañas adelantadas, pero sí contribuyeron grandemente a ello.
 
La clase política y los medios de comunicación se sumaron gustosos a la sucesión adelantada, y los aspirantes comenzaron a posicionar su imagen en los medios para tener ventajas en los procesos internos de sus partidos. Fue entonces cuando comenzó el clamor por controlar las preprecampañas.
 
Todo el país vivió el mismo fenómeno, con mayor o menor intensidad. En Jalisco, esta competencia anticipada se desató con especial fuerza, por ser uno de los estados más importantes para el panismo y por tener elecciones intermedias ese mismo año, el 2003.
 
Fue tal el ánimo anticipatorio, tal la obsesión por el año electoral 2006, que a los candidatos que ese año contendían por la presidencia municipal de Guadalajara, Emilio González Márquez, del PAN, y Jorge Arana Arana, del PRI, se les retó públicamente a prometer que terminarían su período en caso de resultar elegidos, pues sus partidos veían en ellos ya desde ese momento a los próximos candidatos a la gubernatura. 
 
El ambiente preelectoral presionaba, y la idea de una reforma electoral que pusiera control sobre los precandidatos comenzó a tomar forma en los espacios federales y en Jalisco. 
 
Las necesidades más urgentes –aunque no únicas– de la reforma eran las siguientes:
 
a) Reducir en lo posible el llamado costo de la democracia.
 
b) Aumentar la vigilancia a los gastos electorales en tiempos no electorales.
 
c) Adecuar la distritación local a la federal.
 
d) Consolidar la profesionalización del Consejo Electoral.
 
La reforma fue pospuesta varias veces y al final fue aprobada en abril de 2005, sin que en ella se contemplara la redistritación. Este tema no pudo ser resuelto en un contexto de presión electoral, pues cada partido político buscaba, con estadísticas de voto en mano, que la nueva demarcación territorial le favoreciera. La discusión llegó a un punto muerto, ningún partido cedió y los cambios se hicieron con esta carencia. 
 
Las reformas a la constitución y a la Ley Electoral consistieron básicamente en lo siguiente:
 
Costo de la democracia 
  • Disminuyó el sueldo de los consejeros electorales, equivalentes antes al salario de un magistrado y ahora iguales al de un funcionario de nivel 28 del Poder Ejecutivo. 
  • Se duplicó el número de militantes requeridos para que un partido obtuviera registro. Igualmente, creció el porcentaje de votación ncesario para que un partido pudiera tener diputados de representación proporcional. Pasó de 2 a 3.5 por ciento.  
  • Disminuyó el tope del financiamiento público. Antes, no se podía rebasar en tres tantos el costo mínimo de campaña calculado por la autoridad electoral para fines del financiamiento, y con los cambios se redujo el tope a dos tantos. 
  • Fue incorporada una obligación a los partidos políticos: aquellos que pierdan su registro, deberán devolver los bienes comprados con dinero público.  
  • Se prohibieron las coaliciones con partidos de reciente creación, para inhibir el lucro detectado, aunque con ello se cerrara la puerta a opciones políticas.
 
Vigilancia en tiempos no electorales 
  • Los diputados intentaron, sin éxito, regular las precampañas. Enfrentaban la autonomía estatutaria de los partidos políticos y no pudieron o no quisieron buscar mecanismos más rígidos. Las modificaciones incluyeron un apartado especial en la ley, en donde se establece la obligación de los partidos de regular las precampañas en sus estatutos, pero esta obligación no es vinculatoria, y por lo tanto, no es obligación. Es decir, no hay castigo previsto para el incumplimiento. 
  • La ley electoral incorpora términos, con definiciones amplias, a su cuerpo jurídico: propaganda electoral, actos de proselitismo, precampaña electoral, campaña electoral, candidato, precandidato. 
 
 
Consejeros electorales 
  • Cambió el nombre de consejo a Instituto Electoral.
  • Aumentó la duración en el cargo de consejeros, de cuatro a cinco años. Se mantuvo la prohibición para que ocuparan un cargo público durante los dos años siguientes al final de su período como consejeros. 
  • Se incorporó la obligación de rendir un informe anual de actividades del Instituto, y un informe anual por consejero. 
  • A los requisitos legales para ser consejero se agregó la exigencia de aprobar una evaluación. 7
 
 
La reforma no fue suficiente: las precampañas y los aspirantes a posicionarse en su partido siguieron dominando el debate público, por encima de cualquier consideración de ejercicio de gobierno.
 
¿Y de qué sirve una legislación electoral si no establece normas del juego democrático de manera que la contienda sea civilizada, pacífica, legítima y equitativa? ¿Qué sucede con esa legislación, ese marco, esas normas cuando hay un enorme espacio informal de contienda político-electoral que burla los tiempos, la fiscalización y el arbitraje?
 
Se entiende que toda la construcción de este andamiaje necesario para convertir votos en cargos, sirve para que los ciudadanos decidan en paz, con su voto, y que las disputas posteriores se reduzcan al mínimo para dar lugar al necesario ejercicio de gobierno.
 
Pero si estas disputas son anteriores y subordinan toda la vida pública durante meses, entonces el marco es insuficiente y el sistema completo es inservible. Los primeros pasos están dados, y en el resto del país la discusión y la construcción institucional respectiva también está empezando. 
 
A esta reflexión hay que añadir que el diseño electoral es sólo una parte del entramado político del país, y que en distintos foros se ha puesto en evidencia ya la falta de un diseño institucional que abarque el ejercicio de gobierno completo, no sólo la forma de tener acceso a éste. Como es evidente con las precampañas, ambos diseños deben ser complementarios.
 
Es decir, no sólo hay que reconocer que la esfera electoral no es suficiente para la construcción de la gobernabilidad, como bien señala el ex consejero electoral federal, José Woldenberg, 8 sino que también hay que reconocer que el engranaje electoral debe estar “aceitado hasta el detalle”, para que no haya disfuncionalidades que afecten el otro engranaje, el del gobierno.
 
Las precampañas y la competencia no regulada afectan la gobernabilidad porque subordinan las discusiones públicas a los intereses de corte electoral de los distintos actores involucrados: partidos políticos, aspirantes y medios de comunicación. Incluso puede aventurarse que algunos de los grandes temas federales que quedaron pendientes en el Congreso de la Unión, no pudieron ser solventados, entre otras cosas, por esta subordinación. 
 
Conformación del Instituto 2005-2010
 
El proceso para elegir a los consejeros responsables de la elección del 2006 se complicó por la falta de acuerdos entre las fracciones parlamentarias para elaborar un examen y para evaluarlo, pero sobre todo, por la falta de transparencia con la que se condujeron.
 
La desconfianza creció, y los diputados recibían críticas, además, por ser los responsables de la designación de los árbitros electorales cuando la mayoría de ellos tenía aspiraciones para cargos públicos locales en el corto plazo. 
 
A este ambiente hubo que sumarle dos acontecimientos en otros lugares del país: primero, las fuertes críticas de los partidos políticos al Consejo Estatal Electoral en Nayarit, por la forma en la que adjudicaban los contratos de compra de material electoral.
 
Y segundo y con mayor fuerza, la renuncia obligada de los siete consejeros del Instituto Electoral del Estado de México, a unas semanas de la elección de gobernador en esa entidad, por supuestos sobornos de una empresa de material electoral. Esto ocurrió el 18 de mayo del 2006.
 
Los diputados trataban de fortalecer el proceso de formación de un consejo confiable, a pesar de la inercia de los intereses partidistas, así que pusieron como calificación aprobatoria del examen de conocimientos un mínimo de 80 y pidieron a las universidades que hicieran las preguntas.
 
El clima de desconfianza era abrumador, tanto, que los sobres con las preguntas no fueron abiertos ni siquiera por los diputados, y una noche antes del examen, se entregaron los sobres cerrados al equipo técnico.
 
Éste se mantuvo encerrado, sin medios de comunicación con el exterior, pasando a las computadoras las preguntas propuestas y sometiéndolas a una mezcla aleatoria para elaborar cuatro exámenes diferentes. El control fue exagerado, pero correspondía fielmente al nivel de desconfianza hacia los diputados.
 
El 20 de mayo se aplicaron los exámenes y, nuevamente, la jornada se vio salpicada de críticas: las mezclas aleatorias habían arrojado dIFErencias en el nivel de dificultad de los diferentes exámenes, algunos aspirantes copiaron, los folios se confundieron y se cuestionó el carácter juridicista de las preguntas.
 
El sigilo con el que se elaboraron los exámenes continuó para la evaluación, pero esta vez perjudicó, más que benefició a los diputados. La información que apareció en los medios durante la semana siguiente, fue incierta y filtrada. Al final, la elección se pasó al último día permitido por la ley (31 de mayo) y el consejo se integró, nuevamente, intercambiando vetos entre el PRI y el PAN. 
 
Los consejeros comenzaron sus labores en medio de cuestionamientos y acusaciones de debilidad ante los partidos, no sólo por la vulnerabilidad política del proceso, sino porque el apoyo de los partidos es inevitable: son las fracciones parlamentarias las que tienen que proponer a los candidatos a consejeros, como lo marca la ley. 9 
 
El proceso electoral 2006
 
En los primeros meses del desempeño de los consejeros electorales, sin embargo, los problemas más graves no se presentaron por su calidad de incondicionales o subordinados a los partidos políticos, sino al contrario.
 
El primer obstáculo enfrentado por el ieej fue el del presupuesto. Los consejeros presentaron ante el Congreso local un ambicioso proyecto de presupuesto con el argumento de que se tendría que incluir el voto en el extranjero y profesionalizar las comisiones distritales a través de una digna remuneración, además de los recursos para llevar a cabo la elección de forma simultánea con el IFE.
 
La negociación fue difícil, pero finalmente, con el apoyo del PRI y del PRD, lograron un incremento sustancial en los recursos que se les asignarían. En diciembre del 2005, sin embargo, el presupuesto se atoró. Las fracciones del PRI y del PRD hicieron modificaciones sustanciales al proyecto del Ejecutivo y lo aprobaron en una sesión en la que estuvo ausente la bancada panista.
 
El Ejecutivo no lo autorizó y la decisión se fue a juicio, lo que provocó una parálisis presupuestal que en julio de 2006, al momento de escribir esto, aún no había sido resuelta. 
 
El presupuesto que entró en vigor fue el del año anterior, notoriamente insuficiente para las actividades electorales, por lo que los consejeros se vieron en la necesidad de pedir el dinero directamente al Poder Ejecutivo, único facultado para transferir recursos importantes de una partida a otra. El resultado fue que se reforzó la dependencia económica.
 
Además, los consejeros fueron cuestionados por los partidos políticos por la forma en la que eligieron a los comisionados distritales, entre los cuales había militantes de partidos políticos (tanto del PAN como del PRI). Tales comisionados se mantuvieron, pues la ley sólo pide que no hayan desempeñado cargos directivos y que no hayan sido candidatos políticos.
 
El siguiente obstáculo fue un acuerdo tomado por el Instituto. Ante la presencia insistente de los candidatos de todos los partidos políticos en los medios de comunicación antes del arranque oficial de las campañas, los consejeros emitieron un acuerdo con el que recordaban la fecha oficial de inicio del período electoral y amenazaron con sancionar a los candidatos que se adelantaran.
 
Esa resolución fue impugnada por el PAN y criticada (tibiamente) por el PRI y el PRD, que aprovechaban cualquier oportunidad para hacer caso omiso de la recomendación.
 
Las primeras medidas del ieej, medidas políticas, eran tomadas a broma por los integrantes de los partidos. Sin embargo, las tareas operativas del instituto avanzaron sin contratiempos mayores, a pesar de la incertidumbre presupuestal y la decisión –tomada por el IFE– de no instalar una casilla única para la elección concurrente.
 
Esto obligó a capacitar a más de cincuenta mil ciudadanos para hacerse cargo de la elección local, además de las decenas de miles de ciudadanos insaculados y capacitados para los comicios federales. El IFE y el ieej colaboraron en otros aspectos, y al final se instalaron dos casillas en cada punto de voto, con funcionarios, boletas, mamparas y urnas independientes. 
 
La jornada transcurrió bien, mejor de lo que muchos esperaban. No se cuestionó el material electoral y éste se tuvo a tiempo y fue debidamente custodiado; la capacitación tuvo una amplia cobertura; todas las casillas se instalaron; los medios de comunicación tuvieron acceso a toda la numeralia operativa; el área de informática operó sin problemas; el prep, debidamente blindado, con independencia del prep nacional, operó sin contratiempos, y los cómputos distritales en los días siguientes a la jornada electoral se llevaron a cabo conforme a la ley y las impugnaciones se hicieron en la marco de lo institucionalmente previsto. La labor operativa tuvo, en suma, un balance positivo a pesar de la debilidad política atribuida a los consejeros.
 
El PAN ganó la gubernatura, con una ventaja cercana a los cien mil votos, y el candidato del PRI, Arturo Zamora, aceptó los resultados casi de inmediato, frente al estupor y enojo de muchos de sus correligionarios.
 
Pero a pesar de que el proceso fue inequitativo, pues se usaron indebidamente recursos del gobierno en la contienda, hubo guerra sucia y los topes de campaña fueron burlados, la labor operativa del Instituto no quedó en entredicho.
 
Lo que quedó a la vista en esta elección fue, una vez más, un esquema de competencia electoral que deja pasar inequidades, fomenta la desinformación, subordina las propuestas y favorece los ataques ilegales entre partidos.
 
No serán analizados aquí los resultados de la elección, pues fue éste un recorrido por el trabajo del organismo electoral en función del diseño institucional “ciudadanizado”.
 
Los partidos siguen teniendo un papel fundamental en la toma de decisiones políticas del organismo y en la fuerza o debilidad política con la que se erige el consejo directivo del Instituto Electoral del Estado de Jalisco.
 
Sin embargo, una primera conclusión es que si se pone suficiente énfasis en las tareas logísticas de la institución y éstas se cumplen con profesionalismo, la necesidad de arbitraje político disminuye considerablemente y, por lo tanto, se vuelve menos importante la pureza ciudadana en el consejo.
 
La tarea de arbitraje político, para ajustar el esquema de competencia política, quizá no debe estar localizada en la institución responsable de la organización.
 
Una segunda conclusión, un segundo apunte para el futuro, es que el marco electoral sigue siendo perfectible. Si bien la organización de la jornada electoral se llevó a cabo sin contratiempos mayores, las preocupaciones institucionales de la reforma del 2005 no quedaron resueltas: las precampañas no pudieron regularse, el costo del proceso electoral siguió siendo elevado por el peso de los medios de comunicación masiva y los múltiples caminos abiertos para burlar los topes de campaña establecidos.
 
El diseño del Instituto funciona, pero el esquema de competencia (que debe verificarse afuera del Instituto), insisto, está incompleto y favorece la ilegalidad.
 
 
 
Citas
  1. Las modificaciones hechas en Jalisco siguieron el camino de las reformas federales, pero tuvieron un trabajo previo que comenzó con la convocatoria a una reforma política amplia en diciembre de 1995, el mismo año que el Partido Acción Nacional obtuvo por primera vez la gubernatura jalisciense. Al respecto puede consultarse a Javier Hurtado y Andrés Valdez Zepeda, Democracia y poder político en Jalisco, Universidad de Guadalajara, Guadalajara 1998.
  2. México, Estado de Jalisco, leyes. Ley electoral del Estado de Jalisco (abrogada). Gobierno del Estado de Jalisco, 1994.
  3. México, Estado de Jalisco, leyes. Constitución política del Estado de Jalisco, Gobierno del Estado de Jalisco, 1917. Decreto número 16541 publicado en el periódico oficial El Estado de Jalisco, el día 28 de abril de 1997. Edición especial. No.38-A. Esa fracción ya no se encuentra vigente, pues fue reformada en 2004 y 2005 (las reformas fueron publicadas el 2 de septiembre de 2004 y nuevamente el 10 de mayo del 2005 en el periódico oficial El Estado de Jalisco).
  4. Ley Electoral del Estado de Jalisco, Gobierno del Estado de Jalisco, 1997. Considerando IV (esta ley ya fue reformada).
  5. Es pertinente recordar aquí que en las elecciones anteriores a la reforma del 97, es decir, en las elecciones para gobernador, diputados y presidentes municipales de 1995, el PREP fue uno de los mayores logros del Consejo. Esa elección fue la primera en la historia del país que contó con resultados preliminares un día después de la elección. Puede hallarse más información al respecto en la Memoria del proceso electoral 1994-1995 en Jalisco. Consejo Electoral del Estado de Jalisco, Guadalajara, Jalisco, 1996. Hay ejemplares de esta memoria en la pequeña biblioteca del propio Instituto.
  6. De acuerdo con el ex consejero presidente, Alejandro Elizondo, y con Ramiro Garzón, director de Informática del CEEJ del 2001 al 2005.
  7. Estas reformas pueden consultarse en el periódico oficial El estado de Jalisco, Gobierno de Jalisco, México, 10 de mayo 2005, Tomo CCL, sección III, decretos 20905 y 20906.
  8. Esta idea ha sido expresada por Woldenberg en distintos foros. Una breve exposición de ella está en “Jalisco, elecciones competidas, representación plural”, de su autoría, en la introducción del libro Jalisco, elecciones 2000. Análisis, Consejo Electoral del Estado de Jalisco, Guadalajara 2001.
  9. “Los consejeros electorales del Instituto Electoral serán electos sucesivamente, mediante el voto de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado, a propuesta de los grupos parlamentarios, previa consulta a la sociedad, de conformidad con lo que establezca la ley. Conforme al mismo procedimiento, por cada consejero electoral propietario, se elegirá a su suplente (las cursivas son mías). Constitución Política del Estado de Jalisco. Artículo 12, fracción V, tal como se publica en la última reforma en el Periódico oficial El Estado de Jalisco, Gobierno de Jalisco, México, 10 de mayo 2005, tomo CCL, sección III, decreto 20905.

 


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