El error y el concepto de políticas públicas

El acercamiento a una realidad por transformar implica siempre riesgos

Por: Ángel Lorenzo Florido Alejo 

Hablar del error no nos deja exentos de incurrir en él, sobre todo cuando se pretende analizarlo a partir de un campo de conocimiento en donde el error llega a ser una constante, sobre todo si se asume que las políticas públicas no son más que una “hipótesis de relación causal entre condiciones iniciales y resultados esperados” (Tamayo Sáez, 1997: 301).

El presente trabajo explora desde la complejidad el concepto de error para el tratamiento del concepto de políticas públicas, mismo que se ha venido transformando conforme el análisis de políticas incorpora el análisis de diferentes disciplinas.

Los procesos de globalización dan marco a esta reflexión en la que la racionalidad y la racionalización se hacen sentir por igual en muchos ámbitos de la realidad social en donde muchos actores, sean estatales o particulares, participan de las políticas públicas.

Vale la pena tener en claro qué se entiende por error y cómo este, lejos de limitar el conocimiento, ha propiciado su avance aun bajo la mirada escéptica de quienes han pretendido desde la racionalización y no desde la racionalidad mostrarnos la realidad.

Aquí entendemos la racionalidad como la plena utilización de aptitudes intelectuales y afectivas, mientras que la racionalización obedecería más a principios de “conocimientos especializados estrictos, de jerarquía rígida y de centralización extrema” (Morin, 2004: 2).

Para el diccionario larousse el error es “un concepto o expresión falsos no conformes a la verdad” también se considera una “acción desacertada o equivocada”, mientras que el diccionario de la Real Academia Española indica que es “un concepto equivocado o juicio falso”, y en un diccionario de filosofía se señala que el error es “todo juicio o valoración que contraviene el criterio que se reconoce como válido, en el campo al que se refiere el juicio” (Abbagnano, 2004). Tenemos aquí un concepto que parte de una actitud valorativa que obtendría significado en la modernidad a través de la razón.

Esa misma razón establece el método como una forma de eliminar el error y con ello dar la bienvenida a un mundo de certezas que habrían de fundamentar ese conocimiento.

Así, el método “elimina la historia viva del pensamiento y con ella las dificultades, los errores, las confusiones y vías muertas para presentarnos un trazado directo, sin rodeos, que nos conduce en línea recta desde la ignorancia al saber guiados solo por sus normas” (Najmanovich, 2005).

ante tales avances hablar de errores correspondía solamente a “acciones desacertadas o equivocadas” que no seguían el camino que Descartes creó para “llegar al conocimiento sin tropezar con el error, ni perderse en la confusión, sin ensuciarse en el barro de la perplejidad, ni andar a tientas en la bruma del sinsentido, descartando todo el legado cultural del que se había nutrido para recurrir únicamente a una facultad no contaminada por prejuicio alguno: la razón” (Najmanovich, 2005).

En este proceso se pierde un legado cultural que sin duda se fue formando también a partir de los desatinos y aciertos, de los errores y las confusiones, pero habría que considerar que ese legado queda fuera del conocimiento basado en la razón, sencillamente porque no se ajusta a él.

Es decir, desde esta perspectiva se objetivó la realidad a partir de leyes que pudieran explicarla y verificarla para revestir de “verdad” a la razón.

Fue así como se estableció esta creencia dominante de la modernidad y desde entonces “el conocimiento científico no ha hecho más que probar sus virtudes de verificación y de descubrimiento frente a los demás modos de conocimiento” (Morin, 1984: 31), y las políticas públicas no han estado exentas de ello.

Ello facilitaba evidenciar y comprender un orden simple en donde se podía abstraer del error. Pero es justo aquí, en donde asumir que el error solamente comparte una expresión de falsedad nos obliga y nos remite a la advertencia que hace Morin: “el mayor error sería subestimar el problema del error; y la mayor ilusión sería subestimar el problema de la ilusión” (Morin, 1999: 5).

Error e ilusión no se pueden subestimar pues es ahí en donde se encuentra el impulso a la búsqueda de respuestas que puedan ofrecer un menor grado de incertidumbre.

El acercamiento a una realidad por transformar implica siempre riesgos. Bajo esta mirada, el error encuentra un campo de consideración porque toda la acción humana está sujeta a ese riesgo en el cual el propio conocimiento está inmerso y se construye bajo esta visión a partir de la interpretación que toca la subjetividad de quién “ejercita el conocimiento”.

El riesgo del error se hace patente entonces desde la subjetividad del ser humano que abordad la realidad desde una percepción particular y específica.

Desde la perspectiva de la razón, tanto la verdad como el error buscan verificarse a partir de la coherencia lógica de las teorías, pero también de la generación de paradigmas y conceptos que contribuyen a la formación de modelos que muchas veces ciegan y ocultan, pero que “también pueden revelar y dilucidar”.

Morin señala que “El desarrollo del conocimiento científico es un medio poderoso de detección de errores y de lucha contra las ilusiones. No obstante, los paradigmas que controlan la ciencia pueden desarrollar ilusiones y ninguna teoría científica está inmunizada para siempre contra el error” (Morin, 1999: 6).

Partir de esta premisa nos lleva a abordar con menos arrogancia la realidad social y cultural que se quiere intervenir a partir de los problemas que esta nos plantea y por ello debemos reconocer que esta realidad está marcada por la incertidumbre y que implica un reto a la creatividad y a la imaginación y “el precio que tenemos que pagar para ello incluye la renuncia a la ilusión de un saber garantizado y absoluto” (Najmanovich, 2005).

Las políticas públicas, como un saber establecido en las ciencias sociales (desde los años sesenta), oscilan entre un saber absoluto, racionalista-positivista, que fija objetivos y resultados ante problemas específicos como fin; a un saber vulnerable al error cuando se observan los procesos implicados para alcanzar dichos resultados. 

Política pública, error y globalización

Los tiempos actuales han abierto un camino de reflexión en los múltiples y variados ámbitos de las ciencias sociales, ya que nos encontramos ante una sociedad globalizada que se transforma y adquiere una movilidad vertiginosa cambiando la realidad social de una manera impredecible.

Ante ello, se hace necesario describir escenarios que permitan acercarnos a esa realidad compleja que incide en los cambios que se producen a escala mundial y que indudablemente propicia también cambios en las formas en que los Estados diseñan políticas para enfrentar nuevos problemas.

El fenómeno de la globalización ha perfilado un modelo orientado a la valorización de un mercado internacional, en donde los actores se ven sujetos a competir bajo nuevas formas de producción, basados principalmente en el avance tecnológico y las comunicaciones que permiten elevar los controles de calidad y con ello tener una cobertura más completa del mercado en menos tiempo y con mayores beneficios (Florido, 2004: 4).

Todos los espacios del mundo se han visto involucrados en este proceso, pues se ha dado una tendencia generalizada de transformaciones que afectan las actividades cotidianas de los individuos y de los espacios en donde las ejercen.

Lo que es más significativo son las transformaciones de carácter estructural que el Estado ha adoptado a través de la promoción de reformas profundas en los ámbitos económicos, políticos y sociales.

Reformas que responden, de algún modo, a condiciones surgidas de los procesos de globalización y que demandan acciones coherentes con los atributos del mercado que privilegia tales procesos.

La globalización no se puede ver solo como un aparente acercamiento de las sociedades a través de aquellos factores que permiten interrelaciones más allá de las fronteras nacionales inmediatas para propiciar formas de participación en el ámbito de una sociedad global.

Además, la interdependencia económica que se da como característica de estos procesos, produce no solo flujos de información sino también de personas como consecuencia de los desplazamientos de trabajadores que buscan tener mejores condiciones de vida y que también genera nuevas formas de interactuar en espacios geográficos distintos a los de su origen.

El avance en las comunicaciones es otra de estas características que propician nuevas formas de vinculación social a través de redes. Se destacan también las tendencias del mercado mundial y las prácticas que nacen en una cultura empresarial, inversión multinacional y privatización; así como la problemática ecológica, en la que cuestiones como la contaminación es considerada ya como una responsabilidad de todos los habitantes del planeta.

Asimismo surgen organizaciones no gubernamentales que reclaman y defienden desde espacios locales valores universales como los derechos humanos, la protección del medio ambiente, la democracia, entre otros.

esta caracterización de los efectos que han traído consigo los procesos de globalización conllevan nuevas interrogantes en el actuar de quienes participan en la generación de políticas públicas.

Los distintos niveles de gobierno se ven afectados en sus funciones y en su estructura para promover políticas que impulsen el desarrollo al quedar condicionados por el mercado que llega a imponer valores racionalistas y que se centra en los hechos desde los cuales se pretenden alcanzar estándares de eficiencia y competitividad.

La globalización ha implicado una competencia desigual desde la imposición de valores que definen a las políticas que se inscriben en un marco neoliberal, aunque debilitado, predominante.

Los procesos de globalización económica han propiciado una continuidad de políticas neoliberales no solo en los ámbitos económicos, políticos y sociales sino también en los que tienen que ver con la seguridad y el medio ambiente.

Ello sigue propiciando medidas que transforman los modelos en los que se ajusta el diseño e incluso el análisis de políticas públicas con el predominio de un enfoque racionalista ante nuevos significados que las sociedades empiezan a plantear.

Debemos preguntarnos entonces, ¿cómo se define el concepto de políticas públicas en el marco que se ha definido?, y más concretamente ¿cómo el error en las definiciones de política pública determina la búsqueda de nuevos elementos que permitan leer mejor la realidad en la que se interviene?

Debemos considerar que muchas de las definiciones sobre políticas públicas desde su nacimiento han estado vinculadas al Estado de bienestar, y no fue sino hasta la década de los años ochenta cuando se dio un cambio de paradigma hacia el mercado como un mecanismo eficiente de distribución de los recursos y con una política orientada contra el gasto del sector público destinado a políticas de bienestar (Pérez Nieto, 2005; en Pérez Sánchez, 2005: 28).

De acuerdo con pérez nieto, ahora el Estado de bienestar enfrenta grandes retos empezando por su viabilidad futura. Además enumera una serie de problemas, que, por lo demás, también el mercado y las políticas diseñadas bajo esta influencia, deben enfrentar.

Estos problemas se ajustan a las condiciones que vive cada país, sean estos centrales o periféricos. En el caso de América Latina, debemos agregar, a los ya graves conflictos económicos y sociales, nuevos problemas como los de carácter demográfico, de seguridad y ambientales.

En términos generales son los problemas que los Estados tendrán que abordar a partir de las herramientas que ofrecen las políticas públicas. Vale la pena señalar que, en general, las definiciones que se ofrecen desde los estudios de análisis de políticas públicas están referidas a “una lógica racional, una manifestación de un juicio meditado… una política pública representa el intento de definir y estructurar una base racional para actuar o no actuar” (Parsons, 2007: 47).

A partir de esto se han generado muchas definiciones y usos que se dan al término de políticas públicas. Entre otras, y de acuerdo con Pérez Sánchez (2005: 52), algunas categorizaciones del concepto tienen que ver con:

 

   Política pública como la expresión de un propósito general o un estado de cosas deseado.

   Política pública como decisión del gobierno.

   Política pública como una autorización formal.

   Política pública como programa.

   Política pública como producto o modelo.

   Política pública como proceso.

 

Se puede observar que no existe una definición que pueda recoger un consenso general, pero hay quienes, preocupados por las fallas que presentan estas categorizaciones, han buscado aportar definiciones descriptivas más didácticas e integrales.

Así, desde las propias definiciones se pueden encontrar algunas fallas que tienen que ver con la propia concepción sin que se incurra necesariamente en un error.

Al respecto, velásquez gavilanes las ha agrupado en tres tipos: primero, “definiciones que por ser muy específicas dejan fuera fenómenos que deben ser considerados como política pública”.

por lo general tiene que ver más con una naturaleza normativa que implica el interés común para que puedan considerarse como tales. Se suele cometer errores y omisiones de políticas que se alejan de lo público y el interés común y que beneficia a grupos particulares cercanos al poder en detrimento de una colectividad.

Aquí podemos encontrar definiciones como la de Ocampo, quien define la política pública como “toda forma de acción organizada, encaminada a logro de objetivos de interés común” (Velásquez Gavilanes, 2010: 151-152). El propio autor señala que la definición debe ser de corte descriptivo y no normativo.

Una segunda falla que el autor considera tiene que ver con “definiciones incompletas que no incorporan todos los elementos que constituyen a la política pública”. Para Thoenig, la política pública “se presenta bajo la forma de un programa de acción, propio de una o varias autoridades públicas o gubernamentales”, mientras que David Easton señala que “son las asignaciones autoritarias de valores para toda la sociedad”.

Ambas definiciones no consideran aspectos propios que tienen que ver con los procesos de una política pública, como su finalidad, los instrumentos empleados y la participación de particulares, además de la posibilidad de reconocer políticas que se producen bajo procesos de diálogo y concertación (Velásquez Gavilanes, 2010).

Finalmente, encuentra “definiciones que por ser muy generales e incompletas permiten que se considere como política pública decisiones o actividades que no lo son” y aquí es muy sugerente las definiciones ya clásicas de Thomas Dye y de Hugh Heclo. Para el primero, cita Velásquez Gavilanes, la política pública es “lo que los gobiernos escogen hacer o no hacer”, mientras que para Heclo la política pública “es un curso de acción adelantado bajo la autoridad de los gobiernos”.

Pareciera que estos conceptos no guardan relación con el llamado ciclo de las políticas públicas, ya que desaparecen prácticamente cada uno de sus elementos (Velásquez Gavilanes, 2010).

Naturalmente el autor nos ofrece su propia definición de lo que él considera que es una política pública, teniendo en cuenta estas fallas.

La definición que nos ofrece señala que la política pública “es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática.

La política pública, hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener” (Velásquez Gavilanes, 2010: 156).

Ante esto hay que considerar una definición integral y sobre todo descriptiva, pues “no se define el deber ser de la política pública” sino que se plantea en función de la utilidad que puede darse desde cualquier sistema político, lo que permite tener un referente ante conceptos más rígidos.

El carácter normativo que pueda tener una política pública pasa por alto muchos aspectos, como ya se dijo, que tienen que ver con los procesos a los que este tipo de definición generalmente no atiende.

Es justamente en los procesos en donde los errores se hacen manifiestos, pues recordemos que las políticas públicas no son meras formulaciones normativas para el bien común desde donde únicamente se pretende alcanzar objetivos; sino que comprenden también la participación de múltiples actores involucrados en la toma de decisiones y en su implementación.

Se había señalado ya que estas acciones pueden estar predeterminadas por las propias subjetividades de quienes participan en cada uno de los procesos.

El conocimiento alrededor de las políticas públicas tiene dos fuentes importantes desde donde se genera el conocimiento, y Lasswell, citado por Parsons, las identifica.

Primero está el análisis de las políticas públicas, que se ocupa del conocimiento en y para el proceso de las mismas; y, segundo, el análisis del proceso de políticas públicas en cuanto a la formulación e implementación de éstas (Parsons, 2007: 54).

Cada una de estas consideraciones ha sufrido trasformaciones importantes desde el momento en que se “hizo explícito el estudio de la conexión entre conocimiento y acción” (Pérez Sánchez, 2005: 39). A ello han contribuido distintas disciplinas como la ciencia política y la administración pública, la economía y las matemáticas.

Otras disciplinas han aportado también elementos a estos procesos productores de conocimiento. Con ello también se han desarrollado un cúmulo de teorías, doctrinas e ideologías, y que no obstante, también han incurrido en el error y han desarrollado ilusiones.

La posibilidad de corregir ese error se da desde la racionalidad, y la apertura a la discusión es clave para evitar que se convierta en racionalización (Morin, 1999: 7). Pero también Morin nos advierte que la racionalidad “también lleva en su seno una posibilidad de error y de ilusión cuando se pervierte en racionalización” y las políticas públicas no han quedado exentas de ser racionalizadas.

El error salta cuando se quiere ver a las políticas como una actividad uniforme y homologada, cuando los modelos se tratan de aplicar en ámbitos completamente diferenciados. En donde los problemas e intereses en juego son diversos y requieren de esa apertura de la racionalidad para minimizar el riesgo al error.

En américa latina se adoptaron modelos que configuraron políticas inscritas en la racionalización. Políticas que han ignorado a los seres humanos, la subjetividad, la afectividad y la vida.

El análisis de las políticas públicas se ha venido configurando desde la promoción de marcos paradigmáticos de análisis. De ahí que se hable de “la economía del bienestar”, de la “elección pública”, de la “estructura social”, la “filosofía política”, el “gerencial” y la “política comparada”, mismos que junto con los marcos filosóficos han dotado de significado a las políticas públicas (Parsons, 2007: 66-75).

Al respecto morin señala que “El juego de la verdad y el error no solo se juega en la verificación empírica y la coherencia lógica de las teorías, también se juega a fondo en el fondo [sic] invisible de los paradigmas” (Morin, 1999: 8).

Los paradigmas definen también marcos de análisis y llegan a subordinar conceptos y a excluir aquellos que son “antinómicos”, pero también propician relaciones duales a partir de operaciones lógicas que son excluyentes.

sin duda es importante reconocer el error que se cuela por múltiples huecos, que puede frenar y limitar el conocimiento respecto a las políticas públicas o que, por el contrario, puede ser lo que impulse a la imaginación para resolver problemas desde una racionalidad plena.

 

Bibliografía

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Abbagnano, Nicola (2004). Diccionario de Filosofía (actualizado y aumentado por Giovanni Fornero), México: fce.

Florido A., Ángel (2004). Desarrollo local y regional en el marco de la globalización en América Latina. El caso de la Región Sur de Jalisco, 1989-2002, documento de tesis, Universidad de Guadalajara, México.

Morin, Edgar (1984). Ciencia con Conciencia, Barcelona: Anthropos.

— (1999). Los siete saberes necesarios para la educación del futuro, París: unesco.

— (2004). "¿Podemos reformar la administración pública?", documento presentado en el IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Publica, Madrid, España.

Najmanovich, Denise (2005). “La complejidad: de los paradigmas a las figuras de pensar”, en Complexus, revista sobre complejidad, ciencia y estética, vol. 1, núm. 2, Santiago de Chile: Sintesys.

Parsons, Wayne (2007). Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas, México: flacso.

Pérez Sánchez M. (2005), Análisis de políticas públicas, España: Universidad de Granada.

Tamayo Sáez, M. (1997), “El análisis de las políticas públicas”, en bañón, Rafael y E. carrillo, La nueva administración pública, Madrid: Alianza Editorial.

Velásquez Gavilanes, Raúl (2010), “Hacia una nueva definición del concepto de ‘política pública‘”, en revista Desafíos, 20, 149-187, Colombia.