El cabildeo como forma de participación política

Por: José de Jesús Gómez Valle
 
En este trabajo me propongo abordar únicamente una arista de la compleja relación entre los grupos de presión y la actividad parlamentaria en México. Me abocaré nada más a proporcionar un acercamiento a una de las actividades que hoy en día son más socorridas por diversas organizaciones y grupos para participar en la arena política: el cabildeo. 
 
La relevancia progresiva del Congreso mexicano en la discusión y aprobación de leyes ha sido el origen de que en los diversos sectores sociales se hayan establecido instancias de diálogo y acercamiento con el Congreso, lo que acrecienta las actividades del cabildeo.
 
Es una característica de los sistemas políticos de principios del siglo xxi, plurales, abiertos, democráticos, que la sociedad intente participar de manera más activa en el proceso de elaboración de políticas públicas.
 
Es por ello que al abrirse un sistema político a la participación de la sociedad, son inevitables los conflictos de intereses, en donde se pone a prueba, en muchas ocasiones, la primacía del interés colectivo sobre el interés de particulares.
 
Entiendo al pluralismo como un sistema político en que el poder no lo monopoliza una elite capaz de imponer sus intereses particulares sobre el interés general, sino que está disperso y en manos de una multiplicidad de grupos de interés, asociaciones u organizaciones incapaces cada una de ellas de imponerse sobre las demás, pero con poder suficiente para intervenir en las decisiones que más les afectan.
 
Las vías de ingreso hacia los tomadores de decisiones pueden ser tan arduas o tan viables según los recursos, humanos o materiales, de que se dispongan. 
 
Los grupos de presión pueden ejercer la actividad de cabildeo ya sea a través de sus propias estructuras de intervención o bien, mediante un contrato de prestación de servicios, a través de agencias especializadas que se dedican a esta actividad. El cabildeo englobará aquellos intentos de influir en la elaboración, trámite y sanción de políticas públicas.
 
El cabildeo, o su similar anglosajón, lobbying, es sólo una de las múltiples formas de actividad que los grupos de presión van a llevar a cabo para influir en los tomadores de decisiones. Existen varios tipos de cabildeo, pero hago mayor énfasis en el llamado cabildeo legislativo.
 
El florecimiento del cabildeo en México
 
Durante los últimos años, aproximadamente a partir de 1997, en nuestro país se habla cada vez más acerca del cabildeo. Se trata de una actividad para muchos controvertida, que ha generado diferentes puntos de vista en los ámbitos políticos y académicos.
 
Es una disciplina incipiente que efectúan empresas, cámaras empresariales, organizaciones no gubernamentales, sindicatos y hasta el propio Ejecutivo de la nación. 
 
Reconociendo que el cabildeo no ha dejado de estar presente en la vida política nacional, se debe reconocer también que esta actividad se venía realizando bajo esquemas y perfiles informales sin haber ganado propiamente una identidad como una actividad profesional, y en las más de las veces, con relativo desprestigio por ser asociada a una actuación subrepticia y poco transparente.
 
La pluralidad política abrió las puertas a esta práctica. Cuando dominaba un solo partido la escena política y parlamentaria nacional, eran suficientes los acuerdos en el más alto nivel sin tomar en cuenta la composición de los poderes (principalmente el Legislativo); ahora las autoridades locales y federales son de origen y signo partidista distintos, y en el Congreso de la Unión ningún partido decide solo.
 
El cabildeo en méxico es una actividad que emergió en 1997, cuando ningún partido político obtuvo la mayoría en el Congreso de la Unión, y hoy se encuentra en plena consolidación. De esta manera, los empresarios, organizaciones civiles y funcionarios públicos se vieron en la necesidad de negociar sus propuestas e intereses con el Poder Legislativo, sin intermediación de canales tradicionales como los partidos políticos, pero sí por medio de instancias profesionales, que se dedican a persuadir o a presionar a los legisladores para que tomen decisiones que los beneficien o que no los perjudiquen. 
Desde una visión positiva, el cabildeo se puede considerar como un medio que permite la activa participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones públicas. Por otro lado, el negativo, el cabildeo puede encubrir una práctica reservada a grupos de presión o a grupos específicos, económicamente poderosos, que buscan tutelar sus intereses haciéndolos pasar como colectivos. 
 
El cabildeo legislativo
Son varios los tipos y modalidades que puede adoptar la actividad del cabildeo; aquí me avocaré únicamente al llamado cabildeo legislativo, aquél que se ejecuta por grupos, gremios, dependencias gubernamentales u oficinas especializadas (públicas o privadas) entre otras organizaciones, ante el Poder Legislativo para impulsar iniciativas y propuestas para fortalecer la toma de decisiones. 
Por decenios, el Congreso mexicano fue un actor accesorio, de poca trascendencia, frente al predominio de un presidencialismo omnipotente y un sistema de partido hegemónico basado en una fuerte estructura corporativista. De esta forma, los diversos sectores del partido en el poder trataban directamente con instancias del Ejecutivo, y tenían sus cuotas de representación en el Poder Legislativo. Sin embargo, esto no significaba que la legislatura fuera por completo irrelevante: dada la diversidad de intereses representados en el pri, las comisiones legislativas con frecuencia estaban conformadas por legisladores con preferencias extremas o que representaban o protegían intereses específicos, e incluso podían llegar a impedir iniciativas de cambio de régimen fiscal que presentaba la Secretaría de Hacienda. No obstante, estas negociaciones se daban de una manera no pública, poco transparente, llegando al Pleno simplemente un acuerdo ya consensuado.
En el ambiente parlamentario mexicano, la actividad de cabildeo no se reconoce oficialmente. La forma más conocida en que se lleva a cabo esta actividad es que los grupos empresariales, sindicatos o asociaciones de todo tipo, organicen reuniones de trabajo, formales o informales, con los legisladores para darles a conocer sus puntos de vista sobre diferentes aspectos que éstos discuten para su inserción o modificación a la ley. La actividad encubierta de cabildeo que se realiza en forma permanente en las Cámaras no se menciona públicamente. En la práctica parlamentaria, este cabildeo puede tener lugar entre los diputados, senadores o asambleístas y/o entre las fracciones o grupos parlamentarios.
 
Actores del cabildeo legislativo 
Los actores del cabildeo legislativo se dividen en actores pasivos y actores activos. En este caso, el actor pasivo es el Congreso mexicano, que se ha convertido en un blanco ideal para algunos grupos de presión. Lo que interesa en este punto son los actores activos, es decir los emisores de las estrategias de cabildeo. Los actores activos del cabildeo legislativo más visibles son los empresarios, las agencias profesionales de cabildeo, las organizaciones ciudadanas u organismos no gubernamentales y dependencias del Poder Ejecutivo, aunque son los más visibles no necesariamente son los únicos. 1 En este trabajo me enfocaré únicamente a las organizaciones ciudadanas u organismos no gubernamentales.
 
El cabildeo de las organizaciones ciudadanas u organismos no gubernamentales 
Los detractores del cabildeo sostienen que se trata de una actividad que realizan únicamente grupos económicamente poderosos para tutelar sus intereses. No obstante, en México el avance democrático ha consolidado a un nuevo actor político: la llamada sociedad civil. 2 Este espacio social y los organismos no gubernamentales (ONG) que lo componen buscan impulsar una nueva identidad cultural ciudadana que tiene como ejes rectores la ética en lo público, los derechos humanos y la democracia, así como un objetivo central: promover modelos diferentes de participación ciudadana para establecer nuevos esquemas de participación y de relación entre ciudadanos e instituciones de gobierno.
Una lectura sistematizada de la prensa permite ver, casi a diario, que cada vez son más los ONG que intentan influir en los tomadores de decisiones de las políticas públicas. Sin embargo, también se puede observar que la mayoría de las ocasiones estos intentos de influir son más bien desorganizados, dispersos y, en ocasiones, están en el filo de la legalidad. Algunas organizaciones de la sociedad civil también han realizado labor de cabildeo ante el Poder Legislativo en México (se pueden mencionar Casa-México que pugna por un cambio en las políticas económicas o El Consorcio, grupo feminista que trata de reivindicar derechos de género). 3 Sin embargo, lo importante de este apartado es mencionar la labor que realiza el Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD) capacitando a ong para que influyan en actores con poder de decisión. Para ello imparte cursos sobre cabildeo. El mcd simplifica su concepción del cabildeo de la siguiente manera:
 
Es un proceso en el cual se fortalece la sociedad civil a través de promover su participación activa, organizada y planificada, para incidir en el ámbito de lo público, en el pleno uso de sus derechos humanos y constitucionales [...]. Implica poder participar de manera directa en el diseño, la ejecución, el monitoreo y la evaluación de los programas gubernamentales o en el impulso de leyes o reglamentos. 4
El método que siguen para efectuar una campaña de cabildeo es el siguiente:
 
Análisis del problema.
 
 
Afinación de la propuesta.
 
Análisis del espacio de decisión. Cómo se toma la decisión que se busca impulsar o influir. 
 
Elaboración de un mapa de poder. Se detecta a los actores (aliados, oponentes e indecisos) que tienen influencia sobre los tomadores de decisiones.
 
 
Autoanálisis. Se detectan fortalezas y debilidades de la organización.
 
 
Estrategia de influencia. Cómo se puede neutralizar oponentes, ganar y motivar aliados, e influir sobre los indecisos.
 
Plan de actividades. Tareas concretas a realizar
 
 
Evaluación continua. Evaluar cada uno de los pasos. 5
 
 
 
La función que pretenden cumplir con el cabildeo se sustenta en cuatro pilares:
 
a) Proponer soluciones a problemas sociales, políticos y económicos.
b) Fortalecer el poder de las organizaciones de la sociedad civil.
c) Proponer la participación democrática de los ciudadanos, y
d) Buscar la solidaridad entre los ciudadanos.
 
 
 
Es así como las organizaciones sociales y civiles recurren al cabildeo en su afán por lograr transformaciones en la vida pública, y de que las propuestas ciudadanas se integren a la agenda de las políticas públicas.
Bajo esta lógica, concluyo este apartado diciendo que el cabildeo es ya divisa de uso corriente como mecanismo de participación de los grupos de presión en la toma de decisiones públicas; su lógica es diferente a la lógica de los dispositivos tradicionales de representación y de participación política, aunque no necesariamente mejor o peor, simple y llanamente, diferente.
Además, es necesario enfatizar que el cabildeo no pretende sustituir a la representación popular sino actuar ante ella, que debe tener como fin último el imperio del verdadero interés general.
 
La regulación del cabildeo en México
En el caso del cabildeo en méxico se ha abierto un debate en cuanto a la necesidad y pertinencia de regular, y por ende institucionalizar, esta actividad. Tanto los actores activos (agencias profesionales de cabildeo, empresarios, ong y la Subsecretaría de Enlace Legislativo) como los pasivos (en el caso de esta investigación, los legisladores) no han sido ajenos a este debate. 6
El cabildeo en nuestro país puede convertirse en un instrumento de participación de la sociedad civil en la vida pública, esto es, puede ser una actividad que pertenezca a la realidad política y social, que permita a la sociedad participar e influir de manera directa en el diseño, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas y los programas gubernamentales, así como en el impulso o rechazo de reformas o creaciones de las leyes y reglamentos que regulan la vida interna en nuestro país. 
El cabildeo requiere una regulación que otorgue derechos, asigne responsabilidades y transparente cada acción que se realice, evitando con ello que se cruce la delgada línea que existe entre el cabildeo y el tráfico de influencias y la corrupción. 
Si bien es cierto que aún no se cuenta con las condiciones necesarias para que el cabildeo sea una actividad institucionalizada jurídica, política y socialmente hablando (condiciones como las de los parlamentarios profesionales, la especialización del aparato burocrático y la reglamentación respectiva, por citar algunos), también lo es que se puede fortalecer un contexto político favorable para impulsar la institucionalización del cabildeo y hacer de su ejercicio una actividad clara, responsable y, por ende, una actividad legal. 
En esto es fundamental que el gobierno federal, las organizaciones ciudadanas, los partidos políticos, y en particular los legisladores del Congreso de la Unión, asuman la urgente necesidad de regular esta actividad. Los grupos parlamentarios deben realizar los acuerdos necesarios para incorporar dentro de la agenda legislativa este tema. De ellos depende que, en el corto plazo, la actividad de cabildeo esté regulada, lo que daría certidumbre a los ciudadanos y a las propias autoridades, así como contribuiría a desterrar el tráfico de influencias y la corrupción.
 
Citas
  1. Se han dado casos en los cuales la Iglesia, los intelectuales, las universidades públicas y el Ejército son también actores activos del cabildeo.
  2. Para esta investigación entiendo, con Larry Diamond, por sociedad civil al espacio de la vida social organizada que es voluntariamente autogenerada, altamente independiente, autónoma del Estado y limitada por un orden legal o juego de reglas compartidas. Este espacio tiene que ver más con fines públicos antes que privados e implica pluralismo y diversidad. L. Diamond,”Repensar la sociedad civil” en Metapolítica, núm. 2, abril-junio de 1997, México, Cepcom, pp.186 y 187.
  3. Un Organismo No Gubernamental es una entidad organizacional que se excluye, diferenciándose a sí misma, de las instituciones e instancias gubernamentales. Las Organizaciones No Gubernamentales (ong) abarcan cooperativas independientes, asociaciones comunitarias, sociedades de usuarios de servicios públicos, grupos femeninos y asociaciones pastorales. Asimismo, son ong los grupos cívicos que procuran que se tome conciencia de los problemas sociales y ambientales e intentan influir en las políticas pertinentes. Véase Banco Mundial, El Banco Mundial y las organizaciones no gubernamentales, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Banco Mundial, Washington d.c. 1991.
  4. Sam Quiñónez, “Poder de cabildeo”, México 1999. p 1.
  5. Movimiento Ciudadano por la Democracia, Manual de cabildeo, México, mcd, 1998, p. 8.
  6. Ibíd., pp. 3 y 4.
  7. Para abundar en el tema véase José Gómez Valle, “El cabildeo de los grupos de presióna la Cámara de Diputados en México durante la LVIII Legislatura (2000-2003)”, tesis para obtener el grado de Maestro en Estudios Políticos y Sociales, UNAM-FCPyS, México 2005.
 
Bibliografía

Banco Mundial, El Banco Mundial y las organizaciones no gubernamentales, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Banco Mundial, Washington, d.c. 1991.

Camp, Roderic Ai, La política en México, Siglo xxi, México 2000. 

Cosío Villegas, Daniel, El sistema político mexicano, Joaquín Mortiz, México 1972.

Diamond, L. “Repensar la sociedad civil” en Metapolítica, núm. 2, abril-junio de 1997, México, Cepcom. 

Dworak, F. (coord.) El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México, FCE/Cámara de Diputados, México 2003. 

Gómez Valle, José, “El cabildeo de los grupos de presión a la Cámara de Diputados en México durante la LVIII Legislatura (2000-2003)”, tesis para obtener el grado de Maestro en Estudios Políticos y Sociales, unam-fcpys, México 2005.

Lerdo de Tejada, Sebastián y Luis Antonio Godina, El lobbying en México, ltg-Porrúa, México 2004.

Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados, Secretaría de Servicios Parlamentarios, publicada en el Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 1999.

Movimiento Ciudadano por la Democracia, Manual de cabildeo, mcd, México 1998. 

Nacif, Benito, El Congreso mexicano en transición: cambios y continuidades, Documento de Trabajo núm. 101, División de Estudios Políticos, cide, México 1999 

Quiñónez , Sam, “Poder de cabildeo”, México 1999, mimeo.

Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, Cámara de Diputados, Secretaría de Servicios Parlamentarios, Diario Oficial de la Federación, 27 de noviembre de 1981. Esta fecha es la de la última reforma que se le hizo al Reglamento, que en realidad data de 1934.