Eficacia del Veto: Claroscuros de un instrumento político

El veto sólo tiene sentido en un sistema de tipo presidencial o parlamentario donde no haya gobierno de gabinete

Por: Manuel Barquín Álvarez

La comprensión de los antecedentes y las referencias tanto históricas como doctrinales ayudan a situar al veto en su contexto, al propio tiempo que permiten apreciar con más precisión su función y efectos.

En el constitucionalismo nacional, el veto se toma de la constitución norteamericana, donde se estableció en forma suspensiva; se introdujo en la Constitución federal de 1824, correspondiéndole al presidente de la república interponerlo una vez concluido el proceso legislativo. 

La segunda Constitución federal del año 1857 no reintrodujo el veto presidencial suspensivo, debido a que en un inicio obedeció a un modelo decididamente congresionalista que pretendió restablecer el equilibrio entre los poderes, fortaleciendo al Congreso y acotando el poder presidencial.

El Congreso unicameral, de suyo constituyó un esfuerzo por remediar el peligro que representó un presidencialismo abusivo y fortalecido en el terreno de la realidad política y representado por el caudillo militar decimonónico, del que fue triste ejemplo Antonio López de Santa Anna.

El 14 de agosto de 1867 se cristalizó la Circular de la Ley de Convocatoria de Lerdo de Tejada, donde se planteó el retorno del veto presidencial, pero sería hasta la Reforma Constitucional de 1974 cuando se reintrodujera en el texto Constitucional, artículo 70, inciso C), superable por mayoría absoluta.

La Constitución de 1917 lo acogió en forma definitiva con el texto que se conserva en la actualidad. El veto suspensivo vigente puede ser superado por el Poder Legislativo, una vez que se le retorna la ley o decreto, con una votación de por lo menos dos terceras partes del total de votos de los diputados y senadores, en cada una de las cámaras del Congreso de la Unión.

El jurista Jorge Carpizo McGregor considera que es la facultad de control más formidable del arsenal de controles que puede ejercer el Poder Ejecutivo sobre el Legislativo,1 haciendo una relación exhaustiva sobre los votos que se han producido, especialmente por lo que hace al periodo anterior al de la alternancia política, en el año 2000.2 

Mientras que el profesor Elisur Arteaga Nava considera que durante las décadas en que hubo un predominio del Partido Revolucionario Institucional (PRI), su aplicación no podía ser decisiva, porque el presidente de la república era el líder natural del partido político en el poder.3 

Lo que no invalida que se interpusiese para resolver conflictos internos del partido en el poder o para cubrir las apariencias y simular la subsistencia de un Estado de derecho, donde se respetaba el texto de la Constitución. No obstante, el argumento no parecería tener vigencia, a partir de la alternancia política que se presentó en el año 2000.

El veto puede ser suspensivo cuando puede ser superado por una votación que precise de otra con una mayoría calificada, con respecto de la mayoría absoluta.

Asimismo, el veto puede ser con respecto de todo el acto legislativo o con respecto de una de sus partes. Tanto las constituciones federales, como las anteriores, han consagrado en su texto el veto suspensivo y el parcial.

En particular, el veto parcial es preferible para el Ejecutivo, porque los legisladores experimentados podrían incluir una disposición en la que prevean que el ejecutivo pueda estar interesado en que se apruebe, de tal manera que tenga que calcular que al vetar una norma, no obstaculice al resto de las que desea que sean aprobadas.

Cuando el veto tiene que ser total, el Legislativo tiene la facilidad de incluir disposiciones cuyo desechamiento sea perjudicial al ejecutivo, para enfrentarlo al dilema de vetar un conjunto de normas en las que algunas le son benéficas y otras no.

En la doctrina anglosajona se caracteriza afortunadamente la maniobra descrita del legislador como un rider, es decir como una especie de jinete, donde la disposición que se pueda llegar a vetar vaya literalmente montada en otras que al Ejecutivo no le convengan vetar.

El veto sólo tiene sentido en un sistema de tipo presidencial o parlamentario donde no haya gobierno de gabinete, ya que la integración del Ejecutivo y el Legislativo que caracteriza a este último supone que el primer ministro es el líder del partido político que tiene mayoría en el Legislativo, por lo general en la cámara baja.

En consecuencia, el poder de veto del primer ministro quedaría subsumido en el poder del partido mayoritario, por lo que si se supone que existe disciplina partidaria, como sucede en los sistemas parlamentarios de Gabinete, no tendría sentido que el primer ministro vete lo que apruebe la mayoría que lo llevó al poder y a la cual dirige.

En el sistema presidencial, donde Ejecutivo y Legislativo son independientes, por ser electos en sufragios independientes y donde, por tanto, el Ejecutivo puede enfrentarse a la mayoría de otro partido o partidos políticos coaligados en el Legislativo, ya sea en una o en las dos cámaras, por lo que es totalmente explicable que disponga de la posibilidad de vetar las leyes que aprueba el Legislativo.

Cuando el veto sea parcial, el Ejecutivo puede vetar específicamente las disposiciones que considere indeseables, sin correr el riesgo de que al propio tiempo impida la vigencia de otras disposiciones contenidas en la misma ley, que considere necesario o aún indispensable que sean aprobadas.

En un sistema presidencial como el mexicano la inclusión de un veto parcial favorece al Ejecutivo, mientras que el total podría favorecer al Legislativo, quien podría prevalerse de la figura antes mencionada del rider.

El veto definitivo tendería a beneficiar al Ejecutivo y desfavorecer al Legislativo, ya que este último no podría ser superado por una votación ulterior del Legislativo.

En México sólo se previó un veto definitivo o absoluto dentro de siete leyes constitucionales que se promulgaron a partir del año 1836, por el bando de los conservadores, disponiendo la existencia de un poder estatal, por encima de los tres tradicionales, que ejercerían una especie de poder controlador de índole político sobre la constitucionalidad de los actos de los tres poderes tradicionales; pudiendo además, interponer un veto definitivo.

La reforma propuesta por el ejecutivo en materia de veto se contiene en tres párrafos al artículo 72 de la Constitución, los dos últimos son de una especial relevancia y se refieren al inciso C).

El primer párrafo se refiere al caso de que las observaciones del Ejecutivo sean atendidas parcialmente por el Legislativo y señala la procedencia de la promulgación y publicación parcial del texto vetado, en los siguientes términos:

“En caso de no alcanzarse dicha mayoría en alguna de las Cámaras o si transcurridos veinte días hábiles no se efectuara la votación respectiva, el ejecutivo promulgará y publicará el proyecto y, por lo tanto, tendrá el carácter de ley o decreto respecto de todos los artículos, apartados, fracciones, incisos o párrafos, que no hubieran sido observados por el ejecutivo”.

El segundo párrafo se refiere al caso de la observación que el Ejecutivo hiciera al Proyecto de Ley de Ingresos en su totalidad, en caso de que no se alcance la mayoría calificada para superar el veto del presidente o que transcurran veinte días hábiles sin que se efectúe la votación de ratificación del texto de la ley o decreto, para superar el veto, en cuyo caso continuará en vigor la ley de Ingresos vigente, en tanto no se expida la nueva. La última parte del párrafo es la más original, ya que dispone que si para el último día de febrero no se hubiera expedido una nueva ley:

“Se considerará prorrogada su vigencia por todo el año de calendario de que se trate; y en este caso, se harán los ajustes que se requieran atendiendo a las necesidades del ejercicio fiscal que corresponda, en los términos que disponga la ley”.

La eficacia del veto depende del poder partidario manifestado en votos para superarlo o ratificarlo. Por ello, un enfoque normativo formal arrojaría poca luz sobre el tema, en particular cuando el partido político del presidente no se encuentre en mayoría en alguna de las cámaras.

Dentro del ámbito de la ciencia política se ha manifestado un creciente interés por desarrollar una “teoría del veto”, por George Tsebelis, que se enfoca en la existencia y poder de las instancias de veto, sin necesariamente hacerlas coincidir con los órganos formales a los que corresponde ejercer el veto.

De cualquier manera, resulta relevante tomarla en consideración, ya que permite evaluar las posibilidades reales del órgano a quien corresponde formalmente la facultad de vetar, así como poder identificar instancias, grupos o individuos que puedan tener la posibilidad real de vetar, por consideraciones y factores de índole político que escapan a esquemas formales.4


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