Desafíos (algunos) de la reforma constitucional electoral 2007

Para hacerla factible toca ahora modificar las leyes secundarias federales y locales

Por: Carlos González Martínez

Aprobada la reforma constitucional electoral de septiembre del 2007, ésta deberá enfrentar ahora los desafíos de las reformas legales secundarias tanto a nivel federal como estatal que la hagan factible y efectiva, sobre todo a través del ejercicio de reingeniería institucional.

Muchos son los temas que requerirán de concreción y, más todavía, los dilemas que enfrentarán para su efectiva aplicación. Aquí sólo nos referiremos a tres: los temas gruesos de la reforma legal federal; las exigencias de un replanteamiento de las autoridades electorales federales, y los temas generales de las necesarias reformas electorales locales. 

Indispensable es advertir al lector que en el tiempo que transcurrió entre la redacción de estas líneas y su publicación en Folios debieron aprobarse las adecuaciones específicas a las legislaciones federales aplicables, mismas que evidentemente no pudieron ser consideradas en este opúsculo. 

La reforma factible

Toda reforma constitucional refiere de un consenso y una voluntad pública que primero la haga posible, luego factible y finalmente efectiva. En esa ruta se encuentra la electoral mexicana del otoño del 2007.

Hecha posible en el marco de un amplio consenso nacional por disminuir el costo financiero y social de las elecciones en el país y mejorar los términos de su competencia partidaria, el Constituyente Permanente emprendió una reforma que gozó de la aprobación casi unánime de los congresos estatales mexicanos, no sin algunos reclamos y sobresaltos.

Para hacerla factible toca ahora modificar las leyes secundarias federales y locales. Para ello, el régimen transitorio de la reforma impuso al Congreso federal el plazo de un mes y a los congresos locales el de un año, a partir del 13 de noviembre del 2007 en que fue publicado el decreto. Veamos a continuación algunos de los temas de la reforma electoral legal federal que vendrá. 

Primero, recordemos que nuestro régimen constitucional electoral dispone tres ámbitos de aplicación: el administrativo, el jurisdiccional y el penal. Para cada uno se ha definido un ordenamiento legal específico y una institución encargada de velar por su efectiva aplicación.

Incluso, cuando sus vasos comunicantes son vastos, cada uno de estos ámbitos tiene bien acotada su naturaleza y alcances, lo mismo que sus autoridades normativas. 

Para ser plenamente factibles las reformas, adiciones y la derogación constitucional dispuesta en septiembre del 2007 se requiere de la adecuación de las leyes secundarias y reglamentarias: desde luego, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE); la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIE) y el Código Penal Federal, particularmente en lo que ve a su capítulo XXIV, pero también otras varias que regulen la concesión y operación de los medios electrónicos de comunicación, las responsabilidades de los servidores públicos, el sistema financiero y otras aplicables. 

A riesgo de incurrir en una enunciación general  y quizá insuficiente, puede establecerse que serán precisas adecuaciones legales, al menos en las disposiciones que regulan: el régimen de partidos, los términos de la competencia electoral, las instituciones electorales, el régimen electoral federal y los derechos ciudadanos, tomando en cuenta que muchas de estas disposiciones deberán ser reflejadas correspondientemente en las normas y las instituciones estatales, como prevén las disposiciones transitorias de la reforma constitucional federal.

Por cuanto ve al régimen de partidos debe reconocerse que la lista de temas y disposiciones susceptible a ser modificadas es extensa. Cerca se está de preferirse la promulgación de una Ley de Partidos, que la reforma de nuestras legislaciones electorales específicas.

Entre las disposiciones a reformarse se encuentran las que atienden a la constitución y registro de los partidos, sus prerrogativas, su financiamiento y fiscalización, los términos de su finiquito patrimonial, en caso de pérdida de su registro, así como su régimen de gobierno interno y resolución de controversias, quedando ahora establecido que los militantes con quejas de agravio no podrán acudir al tribunal en busca de amparo hasta en tanto no se hayan colmado los procedimientos estatutarios internos y que las autoridades electorales sólo podrán intervenir en sus asuntos internos en tanto lo señale la Constitución y la ley, con lo que se reclama del legislador la visión y exactitud necesaria para precisar semejante atribución. 

Nada o casi nada del sistema de partidos escapa al nuevo alcance de las disposiciones legales ya previstas desde el ordenamiento constitucional. El tejido legislativo fino deberá ser fundamental para sujetar a la ley lo que la vida autónoma de estas entidades de interés público no ha logrado atemperar. 

Por su parte, a lso términos y condiciones de la competencia democrática electoral entre los partidos se impone ya desde la Constitución una transformación cabalmente revolucionaria.

Revolucionados están –desde nuestra norma suprema– las formas y las vías con las que los partidos, sus candidatos y sus campañas habrán de acceder a su promoción en medios electrónicos de comunicación masiva, cetros imponentes del reino de la video política posmoderna. 

Pero también lo están sus contiendas internas previas a las campañas electorales propiamente dichas, y los tiempos, formas y contenidos con que éstas habrán de transcurrir; además, sus ingresos y gastos no podrán seguir blindados bajo el peso injustificado de secretos bancarios, financieros o fiduciarios, pero tampoco ahora éstos –los partidos–, aquellos –los candidatos–, ni aquellas –las campañas– podrán atenerse al manto tergiversador de campañas gubernamentales ni al cobijo desequilibrador de promociones interesadas de gobernantes y administradores de recursos de comunicación social o privada. 

Aahora la reforma establece nuevos términos de competencia democrática, que reclama del talento legislativo gran precisión al normar cómo –por citar un ejemplo–, la autoridad electoral habrá de sancionar a aquellas personas físicas o morales que pretendan evadir sus prohibiciones propagandistas o de qué manera habrá de impedir la profusión de campañas negativas que tanto encarecen las elecciones y abaratan sus contiendas.

O acerca de cuáles podrían ser las causales precisas para proceder a un recuento institucional de votos o a la anulación de elecciones sólo por causas que expresamente prescriba la ley, o al castigo efectivo a quien atente contra el carácter libre, secreto, universal, personal e intransferible del voto. 

De esta manera, mención especial merece la necesidad adyacente de reformar medios de impugnación que procuren la efectiva, pronta y expedita procuración de justicia electoral jurisdiccional, así como la penal, que requiere de una reformulación de los tipos penales adscritos al código de la materia y que, hasta el momento, se han sujetado a una redacción que impone la condición de flagrancia, al tiempo que exime la responsabilidad de la autoría intelectual y dificulta la correcta indagatoria del ministerio público erigido en fiscal de la ciudadanía. 

El rediseño institucional que viene

Por lo que ve a las instituciones electorales, resulta prudente reconocer la contribución que, desde la reforma constitucional electoral, se aporta a la eficacia y eficiencia de un Tribunal Federal Electoral que congestionaba a su Sala Superior con el desahogo de recursos que bien pueden y deben ser sustanciados para recaer sentencias en sus salas regionales, ahora permanentes y facultadas. 

En este rubro es menester destacar la fortuna de constituir un órgano especializado en materia de fiscalización en el IFE, lo que habrá de exigir reformas al régimen de comisiones de consejeros en su Consejo General y en las atribuciones de su Dirección Ejecutiva de Partidos Políticos y Prerrogativas, al tiempo que resulta prudente advertir la necesidad de establecer las funciones y facultades de un contralor interno designado desde la soberanía del Congreso sin que se afecten los principios constitucionales de autonomía e independencia que rigen al Instituto Federal Electoral. 

Podría examinarse un diseño legal que permitiera trasladar a los consejos locales la facultad de conocer y resolver, al menos en primera instancia, las quejas administrativas que se interpongan en los procesos electorales y sus campañas proselitistas. 

Puede pensarse en una reforma al régimen legal e institucional de la actual Fiscalía Especializada en la Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República, que sin duda necesita trascender los estrechos márgenes de su autonomía de gestión para llevarla hacia una más efectiva, dotada de fuerzas de tarea suficientes y eficientes. 

El planteamiento de fondo de estas consideraciones radica en la convicción de que entre mayores atribuciones y exigencias se le planteen a una institución en su desempeño, más recursos deben asignársele propiciando su eficiente uso y empleo. 

Los mayores y mejores recursos necesarios para unas más poderosas instituciones electorales en el país no son sólo ni siquiera primordialmente financieros, pues éstos pueden tomarse también de una mejor administración, sino fundamental y definitivamente jurídicos y políticos, propiamente institucionales. 

Para que las renovadas instituciones de la democracia electoral mexicana puedan cumplir y hacer cumplir cabalmente las nuevas disposiciones referidas en materia de la regulación del régimen de partidos, los términos de la competencia, su propio diseño estructural, el régimen federado y los derechos de la ciudadanía, deberán verse fortalecidas en los principios que le consagra la democracia constitucional mexicana: las reformas políticas y legales deberán hacerlas más certeras, más legales, más imparciales, más independientes, más objetivas. 

El IFE, el TEPJF y la FEPADE requieren de mayores facultades y atribuciones, de medios de apremio y sanción efectivos, y de los procedimientos suficientes para procurar la porción de justicia electoral que ahora señaladamente les compete.

Ello no significa necesariamente una mayor estructura administrativa, salvo quizá para crear los órganos necesarios para desempeñar las nuevas funciones. 

En el caso específico del IFE, esta necesidad de fortalecimiento institucional podría antojarse contradictoria con la tendencia (quizá reclamo) por aligerar su peso estructural, al preverse la desincorporación de su registro federal de electores hacia un registro nacional ciudadano; o por compactar sus áreas ejecutivas de organización y 27 capacitación electoral o de su servicio profesional electoral y de administración, etcétera.

Pero no es así: el fortalecimiento institucional del IFE no está cifrado en función de su tamaño administrativo, sino en su adecuación a las nuevas exigencias constitucionales y legales, que son las únicas que realmente le obligan, junto con la solidez deontológica de su función estatal democrática, bastante bien acreditada en el desempeño histórico de la inmensa mayoría de sus funcionaros ejecutivos y su personal administrativo.

Un buen ejemplo de esta necesaria reingeniería institucional estriba en evitar, desde la ley, la sobreposición excesiva que en la práctica han ejercido las comisiones de consejeros electorales del Consejo General sobre la estructura ejecutiva y profesional del Instituto, al someter a sus directores ejecutivos al rol subordinado de secretarios técnicos de las referidas comisiones de consejeros. 

Pero si las adecuaciones a la naturaleza institucional de nuestro sistema electoral son un imperativo, lo es de igual forma la necesidad de cuidado y acompañamiento de un debate público federado en la toma de decisiones legislativas en materia de: la participación del IFE en la asignación de tiempos oficiales para campañas electorales en procesos estatales que había sido establecida (allí donde efectivamente lo fue) a la jurisdicción de las respectivas máximas autoridades administrativas en el ámbito de las entidades federativas; el debido y afortunado mandato que ahora obliga a la necesaria coordinación del Instituto y sus similares estatales en materia de fiscalización de los recursos de los partidos y sus campañas electorales, y más importante aún, la reglamentación de la hoy posibilidad constitucional de que el IFE organice las elecciones estatales. 

Este último aspecto reviste gran connotación pues va al centro y al corazón de la próxima gran decisión normativa para nuestro sistema electoral: la creación de una sola autoridad electoral nacional, que elimine las redundancias generadas en la organización de procesos electorales federales y locales en el país, y organice elecciones ciudadanas en un esquema de concurrencia nacional, con menos uso de recursos económicos y con un ahorro estratégico de la energía política socialmente disponible en la República, en favor de un aminorado desgaste del electorado, y todo lo que ello implica. 

Es ésta una necesidad histórica ineludible cuya discusión abierta y detenida tampoco debe eludirse, convocando a la República a establecer con precisión la ruta federal o estatal de construcción de nuestra próxima autoridad nacional electoral. 

Una última, pero urgente anotación: la tarea de legislar con todo tino sobre el ejercicio del derecho ciudadano a ser votado, toda vez que el derecho exclusivo de los partidos políticos para registrar candidatos a las elecciones populares quedó fuera de la nueva redacción del artículo 41 Constitucional en su jurisdicción federal, pero no así para la estatal toda vez que ese derecho exclusivo quedó incorporado en el inciso e) de la fracción IV del artículo 116. 

Las reformas estatales 

Todos los anteriores, pero particularmente los últimos referidos, son temas que requerirán de una cuidadosa labor legislativa en las 32 entidades federativas del país en el curso del 2008.

No es posible aquí extenderse en su consideración, pero se procura al menos enlistar las más urgentes y acaso delicadas: los nuevos términos de coordinación exigida con el IFE y la reglamentación del derecho ciudadano a ser votado. 

En el primer rubro deberá legislarse de manera adecuada para facilitar la intervención del Instituto Federal Electoral en la asignación de los tiempos oficiales para la transmisión en medios electrónicos de los mensajes de las campañas políticas locales, incluidas las de aquellos partidos estatales que concurran.

Sería mejor que esa intervención se sujete a la necesaria coordinación e incluso intermediación de la autoridad estatal electoral. Otros puntos destacados son, como se ha mencionado, los referidos a la conjunción de esfuerzos entre las autoridades federal y estatales en materia de fiscalización. 

Pero uno de los más delicados de todos es la posibilidad, ahora abierta, de que, a petición de parte, el IFE pudiese organizar las elecciones locales venideras. Cada soberanía debiese discutir, valorar y determinar bajo qué circunstancias específicas esa nueva norma general podría realmente aplicarse. 

El otro es, sin duda, la exigencia federal de que los congresos locales legislen para otorgar a los partidos políticos la exclusividad de registrar ciudadanos a puestos de elección popular.

Esta circunstancia obligaría al congreso de Yucatán, por ejemplo, a revertir las reformas que hicieron posible el registro e incluso triunfo de al menos un candidato independiente en sus elecciones municipales, y a todos los congresos estatales y a la asamblea legislativa del D.F. los expondrá a legislar en una materia que podría ser atentatoria de convenios y acuerdos internacionales suscritos por el Estado mexicano y que, por tanto, forman parte de nuestra norma legal suprema. 

No son pocos ni sencillos, como se ve, los desafíos que enfrenta una reforma constitucional electoral federal que requerirá del mayor talento, convicción, consenso y congruencia para hacerla posible.