Democratización, no reelección legislativa y deficiencias de la rendición de cuentas vertical y horizontal de las legislaturas

En el transcurso de las últimas dos décadas, los congresos locales comienzan a ser protagonistas de la vida política

Por: Moisés Pérez Vega
 
Una de las consecuencias más nocivas del predominio unipartidista en el nivel nacional y en los subnacionales en México durante décadas, fue la escasa influencia de las asambleas legislativas en la toma de decisiones políticas.
 
Gradualmente, en el transcurso de las últimas dos décadas, el incremento de la pluralidad partidaria de los congresos locales, así como el surgimiento de gobiernos divididos en varias entidades de la República, han provocado que los congresos locales comiencen a ser protagonistas de la vida política.
 
Sin duda, el mayor pluralismo legislativo ha reactivado los roles de contrapeso y de vigilancia que constitucionalmente tienen encomendados los congresos locales; no obstante, el marco institucional prevaleciente en nuestro país inhibe, en gran medida, el cumplimiento de dos principios nodales del régimen democrático representativo: la rendición de cuentas vertical y horizontal. En las siguientes líneas reflexionaremos sobre esta cuestión. 

La no reelección legislativa inmediata y la falta de rendición de cuentas vertical 

La rendición de cuentas vertical hace referencia a la capacidad de los ciudadanos de controlar y responsabilizar a los gobernantes electos, fundamentalmente, a través del voto (Schedler et al., 1999; Mainwaring y Welna, 2003), aunque no exclusivamente. 1
 
Sin embargo, existen algunas limitaciones del voto como medio para controlar y responsabilizar a los gobernantes electos, entre las que destaca la ventaja de información que poseen los representantes respecto a los electores (Przeworski et al., 1999; Stokes, 2001).
 
De igual forma, la alta volatilidad de los votantes y los partidos, la pobre definición de los temas de la agenda pública y los cambios abruptos en las orientaciones de las políticas públicas, tiende a disminuir la rendición de cuentas electoral (O’ Donnell, 1998). 
 
En méxico, la disposición de la no reelección consecutiva obstaculiza la rendición de cuentas vertical, al provocar que los electores no puedan evaluar el desempeño individual de los diputados salientes y que no se establezcan vínculos entre ambos.
 
Lo que prevalece es que notablemente los partidos antes que los candidatos, son los actores principales que orientan la decisión de los votantes en las elecciones legislativas, 2 y ello provoca que los legisladores sean responsables de sus acciones ante sus partidos y no directamente ante sus electores. 3
 
Bajo el modelo de “conexión electoral” que funciona en aquellos países donde hay altas tasas de reelección de los parlamentarios (el caso paradigmático de Estados Unidos y, en menor medida, Chile), existen fuertes incentivos para la búsqueda del voto personal, ya que los políticos dependen de los vínculos y apoyos de los electores de su distrito para mantener su carrera política.
 
En México, por el contrario, la no reelección inmediata genera “desconexión electoral” de los legisladores y configura un modelo de “conexión partidista”, que se caracteriza por la gran dependencia de los legisladores hacia sus partidos para promocionar su carrera política y donde los partidos colectivamente, y no los legisladores en lo individual, aparecen como responsables ante el electorado.

El impacto negativo de la no reelección legislativa en la fortaleza institucional de las legislaturas locales y en la rendición de cuentas horizontal

La rendición de cuentas horizontal tiene el potencial de subsanar algunas deficiencias de la accountability vertical. La rendición de cuentas horizontal se refiere a “…la existencia de agendas estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos” (O’ Donnell, 2001: 11).
 
El sistema de frenos y contrapesos tiene un impacto directo sobre la rendición de cuentas horizontal, al posibilitar que los diferentes poderes del Estado puedan vigilarse y sancionarse mutuamente.
 
Pero incluso, la ejecución del sistema de frenos y contrapesos tiene un efecto indirecto por el cual se puede incrementar el flujo público de la información, y así corregir la falta de información que reduce la posibilidad de que los votantes puedan controlar a los gobernantes electos (Munck, 2004). 
 
Durante décadas, el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados de nuestro país abdicaron de sus funciones de contrapeso y vigilancia del Ejecutivo.
 
En la actualidad, muchos congresos locales son más plurales, activos y autónomos; no obstante, se requieren cambios más profundos en la organización y funcionamiento de las legislaturas estatales para realizar, de manera eficaz, sus tareas legislativas y de control.
 
En otras palabras, el pluralismo al interior de los congresos no basta para convertir a estas instituciones en agencias efectivas de rendición de cuentas.
 
Los procesos de rendición de cuentas, en lo que toca a los legislativos, requieren del fortalecimiento de las instituciones parlamentarias, lo que significa legislaturas con mayores capacidades institucionales y legales y, sobre todo, de la existencia de incentivos institucionales que influyan en el comportamiento de los legisladores para el ejercicio pleno de sus funciones y obligaciones. 
 
La no reelección legislativa consecutiva, también impacta negativamente la institucionalidad y fortaleza de las legislaturas y los incentivos de sus miembros para llevar a cabo, de manera efectiva, una rendición de cuentas horizontal. 

La baja profesionalización de los congresistas

La consecuencia más palpable de la cláusula que prohíbe la reelección inmediata es la baja profesionalización de la clase parlamentaria. La no reelección consecutiva inhibe el desarrollo de carreras legislativas, pues los legisladores tienen que dejar pasar un periodo de tres años si desean regresar al poder Legislativo.
 
La información disponible sobre 23 congresos locales, 4 arroja que alrededor de 85 por ciento de los diputados locales no contaban con experiencia legislativa; sólo 7.8 tenía experiencia como diputado local; 4.8 como legislador federal y 2.6 en ambos espacios (Lujambio, 2004). Es decir, un aplastante 85 por ciento de los diputados locales no tiene experiencia legislativa, ya sea local o federal. 5
 
En cuanto a la información sobre la experiencia legislativa de los diputados federales, durante el período 1934-1997, los datos muestran que en cada una de las legislaturas, solamente 14 por ciento de los diputados ha contado con experiencia previa como diputado federal (Campos, 2003). 6 
 
De las cifras anteriores, llama la atención que muy pocos legisladores locales cuenten con experiencia como legislador federal (como diputado o senador) o como legislador local y federal.
 
En el primer caso, sólo 39 diputados locales de 801 tenían experiencia legislativa federal (4.8 por ciento); en el segundo caso, únicamente 21 de 801 poseían experiencia local y federal (2.6 por ciento).
 
Sólo un grupo muy reducido de políticos es el que realiza los “brincos” de una cámara a otra, aunque es mayor el conjunto de legisladores que lo hace de manera ascendente, es decir, de las legislaturas locales a las cámaras legislativas federales. De acuerdo con Campos (2003: 138), en el período 1982-1994, en promedio, 25 por ciento de los miembros de las bancadas priístas en la Cámara de Diputados, tuvieron experiencia legislativa local; sin embargo, quienes volvieron a las legislaturas locales, después de haber estado en el Congreso federal, son sólo 7 por ciento de los casos. López y Loza (2003: 61) señalan que el porcentaje de diputados federales con experiencia en los congresos locales fue de 20 por ciento en la LVI Legislatura (1994-1997) y de 27.2, en la LVII (1997-2000); a la inversa, el 14 por ciento de los legisladores locales considerados en su estudio (12 congresos) contaban con experiencia legislativa federal.
 
De esta manera, como señalan Álvaro López y Nicolás Loza (2003: 62), “…los diputados locales muestran un perfil de más baja experiencia, ya que por lo general su trayectoria política se circunscribe al desempeño de cargos públicos estatales y municipales”. Así, una de las debilidades más notorias de nuestros poderes legislativos es la escasa profesionalización de los congresistas, y esto es más grave aún en las legislaturas locales. 

Centralización del gobierno interior de los congresos

Ahora bien, la autoridad de los partidos sobre los legisladores se refuerza en la arena parlamentaria. El hecho de que sean los partidos y no lo los diputados en lo individual los que figuran como entes responsables ante el electorado en las elecciones, los líderes partidistas en la arena parlamentaria tienen la encomienda de vigilar y controlar las decisiones legislativas que adopte su grupo parlamentario, pues finalmente afectarán (para bien o para mal) la reputación colectiva del partido; los líderes parlamentarios se convierten en los “guardianes” de los intereses del partido en la legislatura.
 
Ello ha dado como resultado que los líderes parlamentarios concentren una gran cantidad de facultades en el proceso de toma de decisiones el los congresos, lo cual opera en contra de la autonomía e influencia de los legisladores en lo individual, y de las comisiones, en los resultados legislativos.

Debilidad de los sistemas de comisiones

Las comisiones parlamentarias son el ámbito por excelencia para la profundización del análisis de los temas que atañen a los parlamentos y, en consecuencia, son el ámbito organizacional nodal de toda asamblea legislativa.
 
Los sistemas de comisiones de los congresos en México enfrentan serias limitaciones para contribuir eficazmente en el cumplimiento de las facultades legales encomendadas a los cuerpos legislativos. 
 
De nuevo, la no reelección consecutiva es una disposición que afecta, en este caso, a los sistemas de comisiones. Esta disposición impacta negativamente la estabilidad, especialización e independencia de los sistemas de comisiones. La rotación completa de los legisladores cada tres años rompe la estabilidad de los miembros, y ello causa una escasa especialización.
 
Una característica importante de las comisiones es su falta de independencia respecto a los dirigentes parlamentarios. La renovación completa de los congresistas otorga la oportunidad a los líderes parlamentarios de definir la composición de las comisiones.
 
Así las cosas, éstas están sujetas a una gran interferencia política, no solamente debido a que la designación de sus miembros recae en los dirigentes de las fracciones parlamentarias, sino a que la determinación de la agenda legislativa y las decisiones políticas acerca de las leyes más importantes y controvertidas se resuelven en los órganos de gobierno, compuestos por los coordinadores de los grupos parlamentarios.
 
Otra dimensión relevante de los sistemas de comisiones atañe al número y tamaño (número de miembros) de éstas. La experiencia mexicana muestra que el número de comisiones ha tendido a ser alto respecto al tamaño de las legislaturas.
 
En el plano estatal sobresale que muchos congresos locales tengan un número elevado de ellas; en varios congresos hay más comisiones que diputados. 7
 
Su alto número dispersa la atención de los diputados, al éstos pertenecer a múltiples comisiones. El funcionamiento real del grueso de los congresos del país exhibe que muchas comisiones sólo existen en el papel, y prácticamente nunca sesionan, y que un puñado de comisiones (como las de temas económicos y presupuestarios; las de vigilancia y las de puntos constitucionales, por citar las más relevantes) concentran el grueso de la actividad parlamentaria.
 
Lo cierto es que “…el sistema de comisiones en varios casos parece responder a una lógica de reparto de posiciones y, eventualmente, de prebendas, que a una lógica funcional atenta a la calidad de los productos legislativos y al tiempo con que cuentan los legisladores” Lujambio (2004, p. 183).

Precariedad de los órganos de asesoría y apoyo parlamentario 

Los órganos de asesoría y apoyo parlamentario tienen como finalidad servir como soporte para la realización de las facultades y obligaciones legales que tienen encomendadas los legisladores. Sin información adecuada y oportuna, los legisladores difícilmente podrían cumplir de manera eficiente con sus responsabilidades.
 
La mayoría de nuestros congresos locales presentan graves deficiencias respecto a los órganos de asesoría y apoyo parlamentario.
 
El trabajo de Nava (2004) presenta un panorama desolador al respecto: primeramente, muestra que no todos los congresos cuentan con áreas básicas para el apoyo de las actividades parlamentarias –situación de suyo preocupante–; sin embargo, lo más desalentador es que donde se contemplan los órganos de asesoría exhiben diversas limitaciones, como insuficiencia de recursos económicos y personal; diseño equivocado para servir realmente como órganos técnicos de apoyo al trabajo de los diputados y/o las comisiones, así como inestabilidad y perfil inadecuado del personal, derivados de los criterios predominantemente políticos para su acceso y permanencia. 

A manera de reflexión no concluyente 

La prohibición de la reelección legislativa consecutiva tiene consecuencias negativas para la construcción de congresos fuertes, eficientes y eficaces.
 
Esta disposición atenta contra la especialización y profesionalización de los legisladores y no genera fuertes incentivos para que lleven a cabo una labor parlamentaria autónoma, especializada, de largo plazo y comprometida con demandas ciudadanas, ya que no responden directamente por sus acciones ante los electores.
 
Eliminar la cláusula de la no reelección consecutiva de legisladores locales y federales, sería una medida clave para mejorar la rendición de cuentas vertical y horizontal. No es la única, pero es la que ataca de raíz el problema de la debilidad crónica de nuestras legislaturas. 
 
Lo que ha estado ocurriendo en los últimos años en el ámbito legislativo, a nivel local y federal, es el gran fortalecimiento de los partidos en detrimento del fortalecimiento institucional de los poderes legislativos.
 
No ha habido la voluntad política por parte de los legisladores para fortalecer la estructura orgánica y funcional de las legislaturas y, con ello, generar condiciones óptimas para ejercer, plena y responsablemente, todas las obligaciones y facultades parlamentarias. Sin embargo, la falta de voluntad se explica, en gran medida, por el marco institucional y las motivaciones que produce en los legisladores.
 
¿Por qué estarían motivados los congresistas en fortalecer a una institución, a sabiendas de que su estancia será transitoria, y bajo la certeza de que su futuro y carrera política se encuentra fuera de ella?
 
Dado el carácter transitorio de los legisladores, y al no tener que rendir cuentas directamente a los ciudadanos, el diseño y la dinámica de las legislaturas responde a una lógica predominantemente partidista, donde los líderes parlamentarios mantienen una posición clave para la distribución de los órganos de poder interno que les permite vigilar y controlar las principales etapas del proceso de toma de decisiones.
 
Este arreglo institucional ha sido producto de la aquiescencia de líderes parlamentarios y legisladores, debido a los intereses que configura y a los beneficios que concede a ambos actores.
 
En última instancia, los rasgos primordiales del arreglo prevaleciente operan en contra del fortalecimiento institucional de la rama legislativa, especialmente sobre las comisiones y los órganos técnicos de asesoría parlamentaria.
 
 
Citas
  1. Por ejemplo, Smulovitz y Peruzzotti (2000) hablan de rendición de cuentas societal, que “…es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control de las autoridades políticas que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y movimientos y sobre los medios, acción que tiene como objetivo el exponer los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública, o de activar el funcionamiento de agencias horizontales”.
  2. Diversas encuestas de opinión así lo revelan. Véanse cide (1997 y 2000); Covarrubias (2003); Consulta Mitofsky (2002) y Parametría (2003).
  3. Cabe mencionar que el hecho de que los legisladores respondan directamente ante sus electores, no está exento de riesgos, pues puede alentar decisiones particularistas en detrimento de decisiones de carácter universal. Algunos autores sostienen que entre más se centren las elecciones en candidatos y no en partidos, es menos probable que las políticas públicas sean universales. Véase Haggard y McCubbins (2001), y Ames (2001).
  4. Los datos fueron recopilados entre febrero y mayo de 2003 y corresponden a las legislaturas que en ese periodo se encontraban en funcionamiento. La información es sobre 801 diputados que representan 71 ciento de los diputados locales del país. Es decir, es una muestra muy representativa del universo de los congresos locales del país.
  5. Álvaro López y Nicolás Loza (2003) con información correspondiente a doce congresos, reportan cifras ligeramente más altas de experiencia legislativa de los congresistas locales. Los autores encuentran que 23.8 por ciento habían ocupado el cargo de diputado local (21 por ciento por única vez y 2.3 en dos ocasiones) y 14 por ciento habían pasado por el Congreso federal.
  6. Los datos para las legislaturas lvii (1997-2000) y lviii (2000-2003) son muy similares: en la lvii, 15.2 por ciento (López y Loza, 2003) y 16.2, en la lviii (Trejo Delarbre, 2002). El estudio de Emma Campos, no sólo analiza el número de diputados que se reeligieron, sino el tiempo en que lo hicieron; además, analiza las tasas de reelección y de experiencia legislativa en el Senado. Para profundizar véase Campos (2003).
  7. El caso más extremo y grave se encuentra en Durango, que cuenta con ¡30 comisiones y 25 legisladores! También, el número de comisiones supera al número de diputados que integran la legislatura en los estados de Querétaro (27 comisiones, 25 diputados); Baja California (26 comisiones, 25 diputados) y, Tamaulipas (33 comisiones, 32 diputados) (Lujambio, 2004: 182-183).
 
Bibliografía

Ames, Barry. The Deadlock of Democracy in Brasil, University of Michigan Press, Ann Arbor 2003.

Campos, Emma R. “Un congreso sin congresistas. La no-reelección consecutiva en el Poder Legislativo mexicano, 1934-1997”, en Fernando Dworak, (coord.), El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México, Fondo de Cultura Económica-Cámara de Diputados, México 2003, pp. 98-151. 

CIDE (1997): Encuesta Nacional de Actitudes, perteneciente al Banco de Encuestas de Opinión Pública del cide, fecha de levantamiento, 18-25 de julio de 1997.

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