Contra la injusticia espacial, por los derechos ciudadanos, la igualdad y la sostenibilidad

No siempre el concepto de derecho a la ciudad es sustentable, justo y democrático. También se ha vulnerado y enfrenta a gobiernos y sus políticas de desarrollo con la ciudadanía. Al respecto, Jordi Borja reflexiona sobre los criterios de ciudad futura e ig

Jordi Borja

Sociólogo, geógrafo y urbanista, director del área de Gestión de la ciudad y Urbanismo de la Universitat Oberta de Catalunya.

* Versión adaptada para Folios del texto homónimo extraído del portal www.jordiborja.cat. Agradecemos al autor por las facilidades para la publicación del presente texto (N. de los E.).

1. Urbanización versus ciudad[1] 

La urbanización tiende a ser la forma principal de los asentamientos humanos, especialmente en América y en Europa, y avanza aceleradamente en Asia y África. Las ciudades, sin embargo, no representan al conjunto de la población urbana. La capacidad de oferta integradora de éstas tiende a excluir a una parte de la población de bajos ingresos, bien mediante la expulsión por vía administrativa o por el mercado o bien dejando zonas degradadas separadas por muros materiales o simbólicos. Y hay urbanización sin ciudad.

En las zonas urbanizadas metropolitanas o periféricas coexisten zonas privilegiadas, como los barrios cerrados, que son resultado de políticas y comportamientos sociales excluyentes con amplias zonas de urbanización fragmentada o difusa y asentamientos informales que no disponen de gran parte de los servicios básicos y de las infraestructuras propias de la ciudad. A lo que se añade la distancia, el coste económico y en tiempo, y también los obstáculos sociales y psicológicos que hacen muy difícil acceder a los bienes y servicios de la ciudad. Es el coste de escala.

En resumen, las ciudades y regiones urbanas hoy se caracterizan por la desigualdad y exclusión sociales, por la insostenibilidad ambiental (coste energético y de agua, calentamiento del planeta y contaminación, destrucción de los paisajes) y el déficit de ciudadanía. Y ello es debido ante todo a las políticas públicas incrementalistas y cómplices de los poderes económicos y a la no regulación perversa de la financiarización del territorio.

Las ciudades sin embargo no son el problema, son la solución. Las políticas urbanas deben “el hacer ciudad” y serán las poblaciones, los sectores populares y medios, que pueden exigirlo, promoverlo y contribuir a ello. Las ciudades latinoamericanas y en especial las clases populares, por su cultura y sus intereses, tienden a hacer ciudad, o barrio, como ámbito de convivencia y de reproducción social (Cfr. Davis, 2012).

2. Desfase entre el gobierno del territorio y ciudadanía

Los gobiernos territoriales de proximidad, locales o regionales a pesar de sus limitaciones y con frecuencia su inoperancia, están mejor situados en los rankings que los otros niveles del Estado y otras instituciones (judicatura, fuerzas armadas, iglesias, partidos políticos, etcétera). Es un buen punto de partida. Pero desde mediados del siglo XX numerosos profesionales (urbanistas, planificadores, arquitectos, geógrafos, administradores públicos, etcétera) plantean la necesidad de instituir estructuras metropolitanas plurimunicipales. Es conocida la resistencia política y social a la creación de gobiernos metropolitanos de base electiva.

Los gobiernos de los niveles superiores desconfían del poder de una ciudad metropolitana y los gobiernos locales periféricos y sus poblaciones temen quedar absorbidos y subordinados por la ciudad central. La experiencia de las agencias o entes especializados con funciones de ámbito metropolitano (transportes, agua, desarrollo económico, infraestructuras, vivienda, etcétera) actúan con una lógica sectorial, generan cuerpos tecnocráticos y actúan en la opacidad y en estrecha relación con grandes empresas. No favorece la confianza.

Las políticas neoliberales y la consiguiente crisis ha desvelado y multiplicado las crecientes desigualdades sociales, las incoherencias de las políticas públicas y los procesos privatizadores, la insostenibilidad de las regiones urbanizadas y la confusión del entramado político-administrativo del territorio. Las políticas públicas deben asumir la exigencia social de renovación sostenible de la economía productiva y la generación de empleo, hacer ciudad integrando la vivienda y las actividades, recuperar y controlar socialmente los organismos y las empresas de prestación de servicios e integrar los programas de infraestructuras dependientes de la sostenibilidad y la reducción de las desigualdades. Hay una demanda latente a todos los niveles de la sociedad de que hay que reapropiarse el territorio. No se puede exponer un modelo de organización territorial pues tanto las formas del desarrollo urbano como la organización político-administrativa de las regiones urbanas y las ciudades metropolitanas son distintas. Pero si que pueden proponer algunos criterios.

Las regiones urbanas tienden a constituir un sistema de ciudades, en su conjunto requieren más planeamiento operativo que gestión burocrática, pueden adaptarse o dar lugar a un nivel político-administrativo intermedio y ante todo deben preservar zonas naturales, rurales o agrícolas y evitar la urbanización difusa.

La ciudad metropolitana integra la ciudad compacta, la ciudad central y la primera corona, plurimunicipal casi siempre, pero requiere dotarse de un gobierno común para promover políticas redistributivas y reequilibradoras, unificar los ingresos fiscales, elaborar el planeamiento territorial y estratégico, promover los grandes proyectos urbanos y gestionar los servicios públicos supramunicipales[2]. Las ciudades metropolitanas pueden ser hoy un ámbito de renovación democrática. La ciudad metropolitana se gobierna lógicamente a dos niveles, el metropolitano y de los municipios periféricos y los distritos (delegaciones, borroughs, etcétera) de la ciudad central. La emergencia de organizaciones sociales, ambientalistas, barriales, sindicales (cada vez más presentes en los territorios), cooperativistas y otras formas de economía social y colaborativa, etcétera, tienen vocación de proponer, intervenir en los procesos deliberativos, controlar y asumir funciones que hasta ahora han sido propias de las administraciones públicas o las empresas concesionarias o contratadas. La democracia “representativa” está hoy en crisis y las ciudades parecen destinadas a ser las bases de la renovación política. El Derecho a la Ciudad no es un catálogo de lo que deben hacer las administraciones públicas. Se requiere también una nueva relación con la ciudadanía activa.

3. La financiarización del territorio y el bloque cementero

Las ciudades y las regiones metropolitanas son hoy posiblemente el ámbito de la acumulación de capital. No solo por las actividades que se desarrollan en ellas, innovación, producción e intercambio. También y sobretodo por la especulación del suelo, la construcción de viviendas e infraestructuras, la gestión de los servicios de carácter universal o interés general (agua y saneamiento, energía, transportes, asistencia sanitaria, seguridad ciudadana, etcétera). La colusión entre poderes políticos y el “bloque cementero”, propietarios del suelo, promotores, empresas de construcción y de prestación de servicios, ha generado grandes beneficios (legales o no) a cambio de los déficits que se acumulan en la producción de viviendas y la prestación de servicios destinados a las mayorías sociales. Estos actores visibles son evidentemente responsables pero quienes manejan los hilos son las entidades financieras (sean bancos, cajas, fondos de pensiones o de inversión, etcétera) que controlan directa o indirectamente los agentes urbanos. Estas entidades atraen inversores o accionistas no solo procedentes de las clases altas que poseen un sólido capital acumulado, también pequeños ahorradores que a su vez dependen de los créditos. Sin querer estos pequeños ahorradores/inversores/precarios contribuyen a alimentar los procesos urbanos difusos que les convierten en marginarles por su muy limitado acceso a la ciudad integradora. Son las víctimas principales cuando las burbujas inmobiliarias o la insostenibilidad de la urbanización les lleva a la desposesión de facto de sus derechos ciudadanos.

Las clases populares y, en menor grado, las clases medias urbanas son expoliadas por el sistema financiero, sus agentes y cómplices. Las ciudades y las regiones metropolitanas son hoy el escenario del conflicto social que tiende incluso a ser más amplio que el que se expresa en los espacios de las empresas. El dominio del sistema financiero hegemoniza la acumulación de capital y da lugar a una apropiación de las plusvalías generadas en detrimento de la reproducción social (vivienda, servicios, equipamientos, asistencia sanitaria, transportes, etcétera). Es decir, hay explotación. Y a la vez se produce una reducción de los derechos ciudadanos debido a que las dinámicas urbanas tienden a excluir a amplios sectores de la ciudadanía, incluídas clases medias y altas, que se refugian en guetos protegidos. Todos desposeídos de la vida ciudadana, aunque para los pobres es vital y para ricos es secundario. La ciudad real y concreta deviene una entidad abstracta y virtual.

4. La escasa capacidad de los poderes públicos para regular la propiedad del suelo, la financiación de las viviendas y el acceso universal a los servicios básicos. ¿Disponemos de instrumentos adecuados para ordenar los procesos territoriales?

Los gobiernos locales y regionales representan formalmente a la ciudadanía. Sin embargo no construyen ni gestionan la ciudad para las grandes mayorías. ¿Son cómplices activos de los poderes económicos y mediáticos? En muchos casos es así. ¿Están condicionados por los gobiernos del Estado y los organismos internacionales? También, sin duda alguna. El marco político-jurídico les impone leyes, normas y políticas de todo tipo favorables a la propiedad privada del suelo, a la fiscalidad regresiva, a la privatización de los servicios, etcétera. ¿Poseen las competencias, los recursos y los instrumentos técnicos para promover los derechos ciudadanos y hacer ciudad para todos? Ciertamente, en muchos casos tienen una dependencia política del Estado, se consideran puras administraciones. En otros se han ido desposeyendo de las competencias que tenían. Casi siempre sus recursos están muy por debajo de las actuaciones y prestaciones que demanda la ciudadanía. Tampoco poseen muchas veces los instrumentos técnicos o administrativos para diseñar o gestionar proyectos complejos o innovadores. A pesar de todo muchos gobiernos locales han promovido actuaciones novedosas en cuestiones ambientales, de combate a la pobreza, de generación de empleo o de rehabilitación de viviendas. En los encuentros internacionales los gobiernos locales aparecen como mucho más innovadores y próximos a los colectivos ciudadanos que los gobiernos de los Estados.

La única posibilidad de generalizar la aplicación de prácticas transformadoras requieren el reconocimiento por parte del sistema político-jurídico estatal (o internacional). Pero el llamado Estado de derecho tiende al conservadurismo y al continuismo y difícilmente las fuerzas estatales dominantes no están interesadas en cambiar el sistema en el cual monopolizan el poder. En momentos de crisis y de cambio se hace visible la contradicción entre el Estado de derecho y los derechos de los ciudadanos, o más claro, el Estado de derecho primero libera luego oprime. El Estado formal (represivo) se opone a la democracia real de la ciudadanía (Borja, 2015 a; Borja, 2016). Un frente de gobiernos locales con movimientos ciudadanos son potencialmente las fuerzas capaces de modificar el sistema político-jurídico establecido. Lo cual significa momentos de confrontación, de desobediencia civil y de combatir las normas formales en nombre de derechos materiales o legítimos.

5. Desigualdades y exclusiones sociales. La injusticia espacial

La paradoja de la ciudad es que ha sido imaginada como espacio de protección e integración social y cultural pero también actúa “como máquina potente de diferenciación y separación, de marginación y exclusión” en frase afortunada de Bernardo Secchi (2015). La ciudad no es un espacio en el que sufren fenómenos o situaciones “naturales” (inundaciones, temblores de tierra, etcétera), pues éstos afectan más o menos a la ciudad según sean las políticas públicas y las culturas ciudadana. Las injusticias y las desigualdades, no son “naturales, sino producto de factores sociales y urbanos. La ciudad puede reducir o acentuar las desigualdades, o incluso generar nuevas injusticias. Ya nos hemos referido a la escala de la ciudad que multiplica los efectos excluyentes de la urbanización dispersa y los conjuntos de vivienda social. Así mismo hay procesos de apropiación por parte de sectores sociales privilegiados de la ciudad más cualificada, o expulsa poblaciones integradas para apropiarse de zonas ahora apetecibles. Estas minorías concentran no solo el capital social, económico y cultural, también el “capital espacial”. Según donde vives puedes acceder o no a los servicios y equipamientos, a las actividades culturales y formativas, a más oportunidades de trabajo, a entornos más seguros y significantes. La “injusticia espacial” es el lugar donde se niega la inclusión y la apropiación del territorio, es la negación de los atributos de la ciudadanía.[3]

La injusticia territorial no deriva de la “naturaleza de las cosas”. Tampoco se debe la vocación de las clases populares a aislarse de la ciudad. Las causas de la injusticia son visibles: las poblaciones inmigrantes o de bajos ingresos que no encuentran lugar en la ciudad donde instalarse, la propiedad privada del suelo y la especulación urbana, las políticas públicas que optan por enviar a los sectores populares a periferias poco o mal urbanizadas. Se multiplican así los costes sociales y ambientales para las mayorías y los costes económicos resultantes de la especulación urbana.[4] La vivienda, mal o no, inserta en el tejido ciudadano no es un derecho, es una forma de explotación. La vivienda por lógica debe ser un derecho equivalente al acceso a la enseñanza o la asistencia sanitaria. Las viviendas sociales fuera de la ciudad no son solo de baja calidad, sufren además el déficit de infraestructuras, de servicios y de sistemas de transporte. En cambio el bajo coste de producción genera altos beneficios por bancos, promotores y constructores, da lugar a corrupción de funcionarios, genera clientelismo político y aleja a los sectores populares de la ciudad. Es también el deseo de los sectores acomodados que no desean compartir espacios ciudadanos con los “pobres” considerados peligrosos o indeseables. La urbanización sin ciudad y la ciudad sin inclusión social son, paradójicamente, considerados como indicadores de “desarrollo” por parte de organismos internacionales como el Banco Mundial.

6. La vivienda y la ciudad: el riesgo de la separación. La producción social del habitat y la “otra resiliencia”

La vivienda es a la vez una necesidad y un derecho de las personas y también una condición indispensable para la existencia de la ciudad. Sin embargo los procesos urbanos actuales tienden a separar los conjuntos de vivienda de la ciudad compleja. Una parte de sectores medios y altos se construyen sus guetos fuera de la ciudad o bien se inventan conjuntos cerrados (gated cities) que se autoexcluyen de la ciudad. Pero sobretodo son los sectores populares que se instalan en los márgenes de la ciudad, a veces incluso lejos de sus límites, bien se trate de inmigrantes que se instalaron fuera y han consolidado su habitat informal o bien poblaciones expulsadas de la ciudad que ocupaban suelo deseable para el mercado o para obras públicas. También las iniciativas públicas o mixtas de producción de viviendas sociales optan por buscar suelo lejos de la ciudad compacta como ya hemos hecho referencia. El resultado es nefasto. La vivienda sin ciudad es la exclusión, la sobreexplotación, los costes ambientales y sociales debido al déficit de infraestructuras y de transportes. Por otra parte la ciudad compacta se desvitaliza, el espacio público se empobrece y aparece como peligroso. Si las viviendas de sectores populares o medios se substituyen por el turismo o por oficinas, o bien se degradan, el comercio ciudadano tiende a desaparecer y se traslada a los grandes centros comerciales. La ciudad sin vivienda y sin comercio es la negación de la ciudad. La ciudadanía se atomiza, el ciudadano solo lo es en su relación con los otros, son en realidad “conciudadanos” (Balibar, 2013).

El mercado y casi siempre las políticas públicas tienden a fabricar la separación de los sectores populares de la ciudad, a pesar de su necesidad de “estar en la ciudad”, no fuera de la misma. En América Latina[5] y otras regiones del mundo donde se han producido desde mediados del siglo pasado procesos inmigratorios de alta intensidad, la población allegada en gran parte se ha cobijado en instersticios o en los márgenes de la ciudad y se construyeron viviendas precarias e informales. Estos conjuntos de vivienda en muchos casos se consolidaron, no solo produjeron y mejoraron su vivienda, también contribuyeron con su trabajo, sus luchas, hicieron ciudad, crearon las primeras infraestructuras, servicios básicos, reivindicaron y consiguieron servicios públicos, transportes y consolidaron la vida social, incluso pero no siempre, el reconocimiento o la aceptación ciudadana. Han conquistado el “derecho al lugar”. Pero, por intereses de promotores o de responsables políticos, cuando estos lugares son deseables por el mercado o por decisión administrativa, se tiende a expulsarles, a trasladarlos en zonas periféricas alejadas de la ciudad compacta y en conjuntos de baja calidad. Algo parecido ocurre con conjuntos de vivienda social en teoría “formales” pero de baja calidad, pero los ocupantes han mejorado y desarrollado su vivienda y se han creado lazos sociales. Cuando el desarrollo de la ciudad genera expectativas mercantiles o de obras públicas se pretende trasladar a la población. El conflicto es inevitable (Rodríguez A. y Sugranyes A., 2005; Rodríguez A., Sugranyes A., y Rodríguez P., 2015). En muchos casos la expulsión no se ha podido evitar pero en muchos otros se ha conseguido el mantenimiento en el lugar. En las dos últimas décadas los gobiernos locales progresistas, con la colaboración de los habitantes, han rehabilitado estos conjuntos de viviendas y han establecido conexiones entre la ciudad formal y estos barrios que nacieron y se desarrollaron en la informalidad (McGuirk, 2015).

El derecho a la vivienda digna nunca se ha conquistado del todo, se consiguen victorias precarias. Las fuerzas del mercado y la complicidad activa o pasiva de los gobiernos han hecho de la vivienda una mercancía y de la ciudad un territorio al servicio de la especulación. Los organismos internacionales, como ONU-Habitat y los gobiernos estatales imbuidos por las políticas neoliberales mitificadoras del mercado no consideran asumible el “derecho a la vivienda”. Difunden la “resiliencia” como solución. Un falso consuelo para aquéllos que no disponen de recursos suficientes ni ocupación estable, ni poseen vivienda digna e inserción en la ciudad formal. El mensaje es: “no deben contar con el Estado, pero sí con sus propias fuerzas, consigan trabajo, vivienda, transportes, etcétera, nadie les va a ayudar”. Los colectivos sociales generan su “otra resiliencia”: asociación y cooperación, empoderamiento del territorio, movilización reivindicativa en favor de sus derechos, presencia en el escenario público ciudadano y propuestas políticas alternativas. Se organizan para conquistar los derechos que el mercado y los gobiernos se los niegan.

7. El uso y el mal uso de las tecnologías. El caso de las smart cities. Las tecnología en muchos casos devienen instrumentos de la insostenibilidad y de la exclusión

Las grandes innovaciones tecnológicas son siempre portadoras de esperanzas y de ilusiones para las grandes masas de población. Así fue al inicio de la sociedad industrial a mediados del siglo XIX. Los socialistas utópicos como Saint Simon y Fourier imaginaron una sociedad idílica y más tarde Owen o Morris intentaron crear “prototipos”, experiencias más o menos duraderas y que se han repetido pero siempre a pequeña escala. A finales del siglo XIX autores como Wells y especialmente Zola se inspiraron en los avances tecnológicos para anunciar el fin del trabajo penoso.[6] A lo largo del siglo XX han proliferado utopías basadas en los progresos tecnológicos, primero a partir de la industria y en el último tercio de siglo la tecnología informacional. Pero casi siempre las tecnologías han servido inicialmente para usos contrarios a los intereses y al bienestar de las mayorías sociales. Medio siglo después de su existencia una gran parte de la población sufre la fractura digital. Sin embargo en los encuentros internacionales se proclaman los grandes beneficios que la “nueva inteligencia urbana” hará de las ciudades una utopía realizada.[7]

El uso de los avances tecnológicos es un arma de doble filo. Por una parte estos avances son potencialmente generalizables y usables para la ciudadanía, por su bienestar y mayores grados de libertad, pero por otra parte pueden servir para todo lo contrario. El Big Data por ejemplo concentra una gran información sobre la ciudadanía y las cuestiones que les afectan pero en muchos casos no es accesible o no es comprensible. En la práctica el Big Data está monopolizado por los gobiernos y las grandes empresas, es posible un planteamiento opuesto, el Data City, en que no solo la información es accesible, también ésta se produce de abajo a arriba (Borja, 2014; Peugeot, 2014; Batty, 2013). El éxito publicitario de las smart cities no es solamente un éxito empresarial. Ha entusiasmado a los gobernantes y a los organismos internacionales para difundir ilusiones imaginarias a la ciudadanía en tiempos difíciles. En el Fórum Urbano de Medellin (2015) escuché a un alcalde de una gran ciudad desarrollada y muy “moderna” que declaró en público que ¡con las smart cities se acabarían las desigualdades sociales!

Muchos de los avances tecnológicos a la larga han sido útiles pero en muchos casos han servido también para generar o agravar problemas sociales o de sostenibilidad. Como el uso abusivo del automóvil y los costes ambientales que provoca, o el control de los ciudadanos sin su conocimiento. Las arquitecturas opulentas y ostentosas despilfarradoras e insostenibles. Los ritmos de trabajo adaptados a las máquinas pero no a las personas. La lista puede ser interminable. Los malos usos de las tecnologías no son resultado de errores técnicos sino de voluntades políticas, intereses mercantilistas y sumisión de las mayorías sociales.

Un ejemplo de los malos usos del lenguaje tecnológico es el ya citado concepto de “resiliencia”. Se ha usado en ecología, ingienería, psicología, etcétera. En todos los casos se refiere a la reacción de un cuerpo o elemento que se ha deformado o vulnerado para recuperar su anterior situación. Pero en las sociedades heridas por las políticas neoliberales y por la regresión de las instituciones del welfare state o de protección social se ha usado la resiliencia como un llamado, implícitamente amenazador, a los sectores populares desprotegidos para que se enfrenten solos a situaciones críticas de las que no son responsables. Una situación que supone una regresión que nos hace recordar la opción entre “civilización y barbarie” y que hoy podríamos añadir “ciudadanía o barbarie”. En el mundo actual parece que se impone la barbarie. La paradoja es que son los Estados de los países que se consideran más “civilizados” los principales agentes de la barbarie.

8. La responsabilidad social, profesional y moral de los funcionarios, académicos y técnicos

Los profesionales y los académicos no son los ”buenos de la película”. Obviamente hay producción intelectual, crítica, a veces propositiva y alternativa por parte de expertos en los temas urbanos y sociales. Pero son muchos más los profesionales, funcionarios cómplices activos y los legitimadores desde las cátedras y los medios de comunicación. También hay los que producen un saber anodino en investigaciones y estudios que no resuelven nada de la vida de las mayorías. Y los que denuncian las situaciones de exclusión y de despilfarro como si fueran plagas bíblicas, los que omiten los responsables y no exponen los mecanismos sociales que producen el mal que aparentemente denuncian. Muchos profesionales y funcionarios públicos hacen su trabajo lo mejor posible pero no se plantean o prefieren no ir más allá de sus tareas. Son los que desde las administraciones públicas o desde empresas formales hacen planes y proyectos, diseñan y construyen viviendas o infraestructuras. Pero muchas veces las viviendas son conjuntos sociales al margen de la ciudad. O las infraestructuras son vías “rápidas” que segregan barrios y generan oportunidades especulativas. Este discurso legitimador de las obras y “naturalizador” de la realidad es inacabable.[8] 

No se puede pedir a los profesionales y funcionarios que individualmente sean héroes. Pero existen corporaciones gremiales, sindicatos, asociaciones ciudadanas, facultades universitarias y entidades culturales que podrían ser más activas, más críticas y con más capacidad de promover iniciativas políticas, legislativas y movilizadoras. El ejemplo lo dan los movimientos y las organizaciones sociales que integran en su seno numerosos profesionales y profesores y están presentes en sectores populares y también medios. Pero su peso en el marco institucional, político-jurídico y socio-económico, es relativamente débil aunque consigue progresos importantes como el movimiento de Reforma urbana nacido en Brasil y se ha generalizado en América latina.

¿A quién sirven los organismos internacionales y especialmente Naciones Unidas, Habitat incluído? No consiguen autonomizarse de los Estados y de sus gobiernos. Confunden las “naciones unidas” con los gobiernos de los Estados. Las naciones son los pueblos, no son las oligarquías políticas y económicas, ni las burocracias, ni los grandes medios de comunicación ni las multinacionales. Sin embargo los organismos, agencias y otros entes del sistema de la ONU, otras grandes organizaciones internacionales, están sometidas o mediatizadas por los aparatos de los Estados y han generado sus propias burocracias que sienten que su mantenimiento solo se garantiza si son cómplices de los gobiernos de los estados. Habitat se ha abierto gradualmente hacia las ciudades y las organizaciones sociales, pero siempre en los límites que le permiten los Estados. Y ha buscado financiación llamando a la puerta de las multinacionales, pues los gobiernos nacionales nunca han tenido a Habitat en mucha consideración. En consecuencia, los informes, resoluciones e iniciativas de Habitat son brindis al sol, buenas palabras que se lleva el viento. Un ente como Habitat solo tiene razón de ser si se convierte en un aliado de las ciudades y de los movimientos sociales populares y las redes asociativas, incluidos los colectivos profesionales comprometidos en la lucha por la justicia espacial, la sostenibilidad y el derecho a la ciudad.

9. La reconstrucción de la cultura urbanística y ciudadana a partir de las prácticas sociales y del pensamiento crítico

La cultura y los instrumentos urbanísticos que hemos heredado de la sociedad industrial representan un patrimonio intelectual y en muchos casos proporcionan también un instrumental útil pero no suficiente. Empezando por el mitificado “planeamiento”. El urbanismo del periodo industrialista puso, o por lo menos lo intentó, poner orden en el caos de las sociedades del “laissez faire, laissez passer” (Guizot dixit). El plan, la organización del sistema de las infraestructuras de movilidad y de los servicios urbanos básicos, el alineamiento y continuidad de los conjuntos, la reserva para espacios públicos y equipamientos, los modelos de tramas (como los ensanches cuadriculados o en estrella), la zonificación, etcétera. Pero las dinámicas urbanas han desbordado unos instrumentos que requieren un actor hegemónico y una estabilidad y previsibilidad que en las últimas décadas no se ha dado. A lo que se añade un efecto de escala ya expuesto. Han surgido otros instrumentos más o menos complejos como el planeamiento estratégico, urbanismo por proyectos, planes estratégicos, convenios público-privados, etcétera (Pinson, 2009). Sin embargo estos instrumentos, cada uno más o menos útil, no conllevan unos valores y unos objetivos claros, o bien son conceptos bienintencionados unos, como la integración social o la participación y no tanto otros como la “competitividad” o la “seguridad”.

Los retos del urbanismo actual debe dar respuestas a la financiarización del territorio, a la especulación del suelo, a la urbanización sin ciudad, a las dinámicas excluyentes, a la creciente desigualdad, a la insostenibilidad ecológica y social, al desfase entre población activa y mercado de trabajo, al desgobierno y complejidad opaca de las instituciones y entes públicos o parapúblicos. En consecuencia las respuestas no pueden darlas los instrumentos específicos del urbanismo, se trata de nuevas leyes y programas, de renovar el marco político-jurídico: banca pública y cooperativa, precio del suelo urbanizable adquirible por el sector público o social a precio rústico, prohibir los barrios cerrados, continuidad del tejido ciudadano (contra la difusión urbana), exigir la mixtura social en todos los proyectos de conjuntos de vivienda, mezclar actividades económicas, comercio y grandes equipamientos con zonas de vivienda, promover una diversidad de centralidades en todo el territorio metropolitano, generalizar la renta básica y la formación continuada, reconstruir el tejido institucional para adaptarlo y simplificarlo a las realidades sociales y territoriales. Se trata de combatir el “efecto de escala”,[9] de “hacer ciudad sobre la ciudad, de limitar radicalmente la movilidad contaminante y de generar bolsas de ocupación en las áreas residenciales. En resumen, el urbanismo hay que supeditarlo a la sostenibilidad ambiental y el buen uso de los recursos básicos y a la reducción de las desigualdades y especialmente enfrentarse contra la injusticia espacial.

A partir de estos objetivos hay que adaptar los instrumentos urbanísticos. ¿El “planeamiento” es el instrumento principal? El marco político-jurídico apuntado condiciona ya cualquier plan. El plan hoy debe ser, por una parte, un escenario de futuro deseable e indicativo, y por otra, un conjunto de criterios e intervenciones de obligado cumplimiento. A título de ejemplo: no superar indicadores de densificación máximos y no estar por debajo de mínimo de espacios públicos, transporte colectivo a menos N metros (300 por ejemplo) de las zonas habitadas o de actividad económica, 50% de vivienda social o popular en todas las zonas de la ciudad, equilibrar población residente y puestos de trabajo, 50 por ciento como mínimo de áreas de equipamientos y de espacio público, etcétera. Estos criterios en el plan se modulan en distintas zonas de la ciudad.[10] El planeamiento tal como se expone es una guía para la acción. Partimos de la intervención urbanística en la ciudad entendida como un proceso. Los instrumentos están al servicio de los objetivos estratégicos y de las intervenciones concretas en el territorio. Estas intervenciones se adaptan en cada momento a las prioridades del gobierno de la ciudad, a las demandas o propuestas de la ciudadanía, a los instrumentos legales y financieros utilizables y a la expertise de los portadores de la cultura urbanística. La ciudad se hace con los ciudadanos, nadie tiene el monopolio de hacer ciudad.

10. Ciudad y ciudadanía. Territorio y derechos urbanos, sociales, económicos, políticos y culturales

El paper número 1 de la serie de 10 de los “Habitat III Policy paper framework” tiene un título interesante y novedoso: The Right to the City and Cities for all. La novedad no es el título sino el que sea un documento con el logo de Habitat, aunque es simplemente un documento de trabajo. De entrada nos dice que “La New Urban Agenda debe reconocer que los modelos de desarrollo urbano basados en la competitividad de las ciudades pueden ser muy atractivos para los negocios y para la especulación del suelo. Pero no son capaces de crear un modelo sostenible de inclusión social sino más bien es generador de exclusión”. Veremos si Habitat III avanza en esta dirección. Hay razones para dudarlo.[11]

La ciudad no es simplemente un recipiente donde se entremezclan personas y edificios, es un sistema de relaciones (individuos y colectivos, residentes y usuarios, edificios y espacios abiertos, movilidades y elementos estables), un entorno significante, unas culturas y unas memorias acumuladas, una máquina compleja que produce bienes y servicios, un ámbito de expresiones individuales y colectivas, etcétera, es la ciudad la que permite más o menos que se ejerza la ciudadanía. La ciudadanía la entendemos como el conjunto de derechos y deberes, de pautas compartidas más o menos asumidas, el derecho a ser reconocido por los otros. Ya hemos dicho que el ciudadano lo es en su relación con el otro. Para lo cual se es ciudadano si eres libre e igual como los otros conciudadanos. La ciudad hace posible a sus habitantes que sean ciudadanos por medio de sus infraestructuras y las viviendas dignas, el acceso por igual a los bienes y servicios, el participar en la vida colectiva incluida la política, el sentimiento de ser aceptado y protegido, el acceso universal a la movilidad, la formación, la asistencia sanitaria y la remuneración suficiente sea por via del trabajo o por la renta básica. Es evidente que las ciudades, todas en mayor o menor grado, no son generadoras de ciudadanía plena e igual para todos.

El Derecho a la Ciudad no es un derecho que se proclama en las constituciones o en las leyes urbanísticas. Obviamente mejor sería que así fuera reconocido por el marco político-jurídico existente. Pero como ya ocurre con muchos otros “derechos humanos” aunque estén reconocidos por los tratados internacionales y por las constituciones de los estados no es condición suficiente para que sean efectivos. Ante un derecho más abstracto y complejo como es el “derecho a la ciudad” lo que cuenta es la exigencia ciudadana de derechos específicos, como la vivienda digna, el derecho al lugar y a su inserción ciudadana; el derecho a la movilidad, a la centralidad y a la accesibilidad que no suponga un coste económico o social (tiempo) a una parte de la población; la garantía de disponer de ocupación y de ingresos básicos; el acceso por igual a la educación y a la formación continuada y asistencia sanitaria y protección social; la igualdad político-jurídica de todos los habitantes; el reconocimiento por igual de culturas y creencias; etc. Si es así entonces ¿porqué plantear el Derecho a la Ciudad?

El Derecho a la Ciudad es la otra cara de la ciudadanía. No hay ciudad sin ciudadanía pues en el ámbito de la ciudad que se ejercen los derechos concretos que configuran la ciudadanía. Cada uno de los derechos ciudadanos, sean urbanos, políticos, socio-económicos o culturales, son interdependientes. Si no se tienen todos a la vez no se es ciudadano pleno. La ciudad integra, en teoría por lo menos, estos derechos por medio de las políticas institucionales y de las prácticas sociales. El Derecho a la Ciudad, en cada momento histórico y en cada zona del mundo, es un todo que incluye todos los derechos propios de la ciudadanía. Es por lo tanto una guía para la acción en el presente, para la interpretación de la realidad y para la concepción de las políticas urbanas. Los gobiernos locales, los políticos, los profesionales, los activistas sociales y más o menos conscientemente los ciudadanos saben que los derechos ciudadanos están vinculados entre sí, que difícilmente se ejercen los que se poseen si los otros faltan o están muy limitados.

El Derecho a la Ciudad es algo más, es un escenario de futuro deseable, una esperanza de sociedad justa y libre, de iguales y de solidarios, de respeto mutuo y de respeto al medio físico, de asunción de la historia y de la memoria ciudadanas y de un horizonte que nos orienta en la acción. No es una utopía, o lo es en palabras de Eduardo Galeano, “es lo que nos anima a andar”. Muchos gobiernos de los estados rechazan el “derecho a la ciudad”. No son tan imbéciles de pensar que un “derecho de derechos” es algo exigible que les pondría en un aprieto. Es otra cosa. Intuyen el carácter subversivo del Derecho a la Ciudad, es un instrumento de transformación social, cultural y política. Tienen razón, el Derecho a la Ciudad se enfrenta con los gobiernos y sus políticas actuales, contrarias a la sostenibilidad del medio en que vivimos y favorables al enriquecimiento de las minorías. Es también un test para los organismos internacionales. ¿Están con los estados y sus gobiernos o con las naciones o los pueblos?.[12] 

 

Bibliografía

 

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Batty, Michael (2013). “Big Data, smart cities and city planning”, en:  Dialogues in Human Geography, consultado en: www.spatialcomplexity.info/files/2013/12/BATTY-DHG-2013.pdf, fecha de consulta: septiembre de 2017.

Borja, Jordi (2014). Smart Cities: Negocio, Poder y Ciudadanía, Santiago de Chile: Plataforma Urbana, consultado en: www.plataformaurbana.cl/archive/2015/09/19/opinion-smart-cities-negocio-poder-y-ciudadania-parte-i-por-jordi-borja/, fecha de consulta: septiembre de 2017.

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Peugeot, Valérie (2014). “Collaborative ou intelligente? La ville entre deux imaginaires”, en: Carmes, Maryse y Noyer, Jean-Max (eds.) Devenirs urbains, París: Editions Ecole des Mines-Paris, Col. Territoires numériques.

Pinson, Gilles (2009). Gouverner la ville par projet. Urbanisme et gouvernance des villes européennes, Paris: Presses de la Fondation de Sciences Politiques (versión en castellano, PUV, Colección Desarrollo Territorial, dirigida por Joan Romero, 2011).

Rodríguez, Alfredo y Sugranyes, Ana (2005). Los con techo. Santiago de Chile: Ediciones Sur.

––––––––– y Rodríguez Paula (2015). Con subsidio y sin derecho. El derecho a una vivienda adecuada. Santiago de Chile: Ediciones Sur.

Secchi, B. (2015). Ciudades de ricos, ciudades de pobres, Madrid: Ed. Libros de la Catarata.

 

 

 

[1]      El autor ha desarrollado este punto y los dos siguientes en La revolución urbana y los derechos ciudadanos (Borja, 2015). Se refiere únicamente a las ciudades y regiones metropolitanas, a las sociedades europeas y americanas, pues en ellas vive la mayoría de la población y la urbanización avanza cada vez más.

 

[2]      El Greater London Council es un caso interesante. Es un gobierno local potente pero con competencias limitadas y está formado por 32 distritos que a su vez poseen una parte importante de las competencias propias de los municipios. En París se está en pleno debate sobre como organizar el gran París. En América latina se debe citar Lima que ha integrado en la macrociudad a sus “pueblos jóvenes” pero con una enorme desigualdad de recursos. El caso más negativo es Santiago de Chile. Es el gobierno nacional que asume las competencias metropolitanas y la ciudad metropolitana compacta está dividida también en una trentena de comunas con competencias limitadas.

 

[3]      La revista Polis (Silvio Cacciabava, Raquel Rolnik) publicó hace dos décadas un conjunto de indicadores y analizó el déficit de “inclusión territorial” en los barrios populares y zonas, más o menos urbanizadas, periféricas.

 

[4]      El Informe del Banco Mundial de 2009, en plena crisis del boom inmobiliario, consideró que los km2 de urbanización periférica era uno de los principales indicadores de “desarrollo”. Se trata de un indicador que mide las transacciones monetarias con desprecio del derecho a una vida digna. Y es también un coste económico: el dinero que produce solo dinero (especulación) revierte más tarde en la reducción de los salarios, la vivienda y los servicios.

 

[5]      Jorge Enrique Hardoy, uno de los más destacados urbanistas y pensadores urbanos de América latina, evaluaba que en este continente 50 por ciento de las ciudades era informal. Se refería a los años sesenta del siglo pasado, es probable que ahora sea mayor a pesar de las legalizaciones y las rehabilitaciones. En las últimas décadas el problema lo tienen “los con techo”, en expresión afortunada de Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes.

 

[6]      El optimismo de Zola (Le Travail, 1900) ahora nos parece muy ingenuo. Es bien sabido que si bien en el primer tercio de siglo XX los progresos tecnológicos fueron mejorando las condiciones de trabajo pero también hubo avances en la organización del trabajo. Por ejemplo el taylorismo, el trabajo en cadena, los ritmos y los controles sobre los trabajadores, la pérdida del oficio sustituido por una actividad parcelaria y repetitiva. Es posible que a la larga muchos progresos tecnológicos tiendan a socializarse pero los grupos sociales dominantes no solo monopolizan las ventajas de estos avances, también los utilizan para aplicar otras formas de explotación.

 

[7]      Las smart cities fue una campaña publicitaria de la multinacional IBM (2010) y un año después pone en el mercado de las ciudades un producto, Intelligent Center for Smarter Cities. Propone a los gobiernos locales una información sectorializada de todas las dimensiones de lo urbano y las respuestas “adecuadas” a cada una de las problemáticas posibles. Se “naturalizan” las temáticas que en la realidad son interdependientes y las respuestas son siempre en el marco económico-jurídico de las actuales sociedades marcadas por la financiarización globalizada, las políticas neoliberales y la mercantilización de todas las dimensiones de la vida.

 

[8]      La crisis económica-financiera iniciada en los primeros años de este siglo y su corolario el boom inmobiliario se desarrolló sin que los gobiernos, los medios de comunicación y la academia miraban para otro lado. Hubo colectivos diversos y profesionales individualmente previeron, analizaron y denunciaron el derroche catastrófico que nos venía encima. Una ministra de la Vivienda del gobierno español (socialista) fue preguntada en una rueda de prensa qué podía decir acerca de un posible estallido del boom inmobiliario. Hubo un momento de silencio y finalmente la ministra miró su reloj y contestó: “no tengo tiempo de contestar a más preguntas”. Un año después explotaba la burbuja que llevó a la pobreza, al desahucio, a la pérdida de la ocupación a millones de personas. La exministra continúa en la dirección del PSOE y estuvo a punto de liderar el partido.

 

[9]      Entendemos por “efecto de escala” las distancia que se producen en las ciudades y regiones metropolitanas que suponen no solo costes ambientales también el coste o la exclusión de los sectores sociales que deben gastar tiempo y dinero para acceder a las zonas de trabajo y de servicios y en muchos casos acceden dificílmente a las centralidades. El efecto escala es uno de los factores principales de exclusión y desigualdad.

 

[10]     Ver el Plan de Roma elaborado bajo la dirección de Mauricio Marcelloni en los años 90 que establecía “las certezas del plan”, los objetivos concretos y ejecutables de inmediato. Ver el libro del plan de M.Marcelloni, Roma 2003.

 

[11]     La fecha del documento es 31 de diciembre de 2015. Es posible que los autores del texto se animaron más de la cuenta aquel día muy festivo. La versión castellana de esta serie se publicó poco después pero el paper 1 ya no era “El derecho a la ciudad y ciudad para todos” sino de contenido mucho más corto y distinto. El nuevo título, “Ciudades inclusivas”, es una declaración de buenas intenciones, pero ni se plantean las políticas en términos de derechos ni se hacen referencias a los factores causales como competitividad de la ciudad o especulación urbana.

 

[12]     El Derecho a la Ciudad fue un concepto que emergió en el ámbito internacional en Habitat (1996), en el seno de organizaciones sociales como HIC. Ni los gobiernos ni los organismos internacionales lo tomaron en cuenta. El concepto se ha ido desarrollando en sectores intelectuales conectados o abiertos a los movimientos sociales: la red de Clacso, el grupo Derecho a a la ciudad de New York (Harvey, Marcuse, etcétera), los autores europeos que recuperan la idea de los “comunes (en Francia, Italia, España, Reino Unido, etcétera) y la organización en red Global Platform for the Rights to the City. En las referencias de libros y artículos del autor podrán encontrar una amplia bibliografía.

 


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