Consolidación democrática: un debate abierto

El grave problema de la erosión democrática se experimenta a través de una regresión de la democracia liberal a la electoral

Por: Moisés López Rosas

1. Sobre las definiciones de consolidación democrática

En la vasta literatura sobre la cuestión democrática se pueden reconocer, al menos, cuatro grandes perspectivas teóricas que atraviesan el debate contemporáneo:

a) El elitismo competitivo y pluralista (Dahl, 1991)

b) La radicalización democrática (Mouffe, 1996)

c) La deliberación democrática (Habermas, 1998)

d) La complejidad de la democracia (Luhmann, 1993)

En las últimas tres décadas, la primera perspectiva ha sido hegemónica en los estudios teóricos, comparativos y empíricos. De acuerdo a este enfoque, la teoría empírica de la democracia parte del concepto procedimental de Poliarquía (Dahl, 1971) para medir los grados de democraticidad de un régimen político.

Empero, hoy por hoy, ya no es suficiente medir qué tan democrático es un régimen; se requiere, además, garantizar la sobrevivencia de la democracia a la que se accedió, es decir, dar paso al proceso de consolidación democrática. 

La noción de consolidación democrática es de reciente calibre. Fue en el contexto de la “tercera ola” de expansión global de la democracia (Huntington, 1994) que comenzó a emplearse como categoría analítica. Pero la consolidación democrática enfrenta dos problemas centrales: uno de índole conceptual; y el otro, de carácter operacional. 

Por un lado, desde el ámbito conceptual, si es que puede hablarse propiamente de un concepto, encontramos que el término está colmado de múltiples imprecisiones. Es impreciso porque no está claro en qué momento del cambio político da inicio el proceso de consolidación.

Algunos autores señalan que comienza después de la instauración democrática (Morlino, 1985); otros advierten que implica una “segunda transición” u “otra institucionalización” (O’Donnell, 1988, 1996 a); algunos más lo han malinterpretado como un continuum inherentemente teleológico (Gunther, Diamondouros y Puhle, 1995). 

En fin, todavía no hay consenso en el léxico político sobre su significado concreto. En sentido amplio, la consolidación democrática designa el proceso mediante el cual las instituciones democráticas pueden sobrevivir en el tiempo y en el espacio en un contexto político y económico determinado.

En sentido restringido, demanda la construcción de instituciones fuertes y democráticas, la expansión de la legitimidad del régimen y la responsabilidad de los actores políticos involucrados en el proceso democrático.

En esta última dirección, podemos explorar dos rutas conceptuales: la primera, es el proceso mediante el cual el régimen democrático alcanza una amplia y profunda legitimación, de tal manera que todos los actores políticos importantes, tanto a nivel élite como masa, crean que éste es mejor para su sociedad que cualquier otra alternativa realista que puedan imaginar (Diamond, 1996); y, la segunda, es el abigarrado proceso de adaptación-congelamiento de estructuras y normas democráticas capaces de permitir la persistencia en el tiempo del régimen democrático, o de permitir su estabilización en todos los aspectos esenciales durante algunos años (Morlino, 1986; 1992). 

Por otro lado, desde el ámbito operacional, los problemas son aún mayores. No está claro qué habría que medir para denotar el proceso de consolidación. A. Schedler nos advierte que el problema de la consolidación democrática incluso ya no es de carácter conceptual, sino operacional (Schedler, 2001: 66). Es decir, de ubicar claramente qué es lo que vamos a medir para determinar que un régimen democrático está consolidado. 

En síntesis, por consolidación democrática podemos entender, siguiendo a Przeworski (1991), un sistema concreto de instituciones que, bajo condiciones políticas y económicas dadas, se convierte en el único Concebible y nadie se plantea la posibilidad de actuar al margen de ellas, por lo que los perdedores sólo quieren volver a probar suerte en el marco de las mismas instituciones en cuyo contexto acaban de perder.

Asimismo, se afirma que la democracia está consolidada cuando se impone por sí sola, esto es, cuando todas las fuerzas políticas significativas consideran preferible continuar supeditando sus intereses y valores a los resultados inciertos de la interacción de las instituciones.   

2. Breve historia de la noción de consolidación democrática 

En años recientes, los trabajos sobre consolidación democrática han sido muy elocuentes en la disciplina. Aunque el tema fue abordado con anterioridad, principalmente a finales de los años setenta y principios de los ochenta, con los trabajos de Linz (1987) y Blondel y Suárez (1981) sobre factores de quiebra de la democracia y fortaleza/debilidad de las instituciones políticas, respectivamente, el interés se incrementó a mediados y finales de la década de los ochenta y a lo largo de los noventa.

El 16 y 17 de diciembre de 1985, O’Donnell y Nun organizaron un grupo de trabajo en la ciudad de Sao Paulo, Brasil, que elaboró la radiografía más completa sobre la consolidación democrática en el subcontinente americano hasta entonces existente.

El evento, intitulado “Oportunidades y Dilemas de la Consolidación Democrática en América Latina”, analizó los alcances y límites de los procesos de democratización en Latinoamérica.

Las discusiones de aquellos días fueron fehacientemente registradas y sintetizadas por Mainwaring (1986). En el encuentro se presentó la problemática inherente a la conceptualización del término consolidación democrática; los modelos analíticos para su estudio; las posibilidades, problemas y constreñimientos en la consolidación; las perspectivas de consolidación en cinco países de la región (Perú, República Dominicana, Uruguay, Brasil y Argentina); y las temáticas pendientes. 

Casi al mismo tiempo, pero en Europa, Morlino (1985; 1986) reflexionó, inspirado en las transiciones a la democracia de mediados de los años setenta en Europa del sur, sobre un modelo de consolidación democrática para aquella región.

En particular, diseñó una propuesta teórica sobre el cambio político a partir de las crisis políticas como fase de inicio de la transición, dando paso a una secuencia que incluyó momentos de crisis, reconsolidación, hundimiento, transición continua, persistencia estable e inestable, transición discontinua, instauración y consolidación.

Su tesis básica fue que todo régimen político fundacional se caracteriza porque los actores políticos imponen sus preferencias (coalición dominante). 

A principios de los años noventa, una línea de investigación que destacó fue la asociada a la relación entre consolidación democrática e instituciones políticas concretas. En particular, sobresalieron importantes trabajos sobre el vínculo entre consolidación democrática e instituciones tales como el parlamento (Liebert y Cotta, 1990) y los partidos políticos (Morlino, 1992) en el sur de Europa.

Además, las instituciones económicas también fueron objeto de preocupación en el horizonte democrático aunque desde distintas perspectivas (Lindblom, 1988; Przeworski, 1991). 

Para 1995 y 1996, los estudios tomaron un nuevo aliento. En el primer año, Adam Przeworski (1995) y un equipo de veintiún destacados politólogos y economistas (José Maria Maravall, Philippe Schmitter, Alfred Stepan, Francisco Weffort, John Roemer, Barbara Stallings, entre otros) publicaron un exhaustivo estudio sobre la relación entre Estado, democracia y economía en países de Sudamérica y la Europa meridional y oriental.

Los autores estudiaron las condiciones políticas, sociales y económicas bajo las cuales puede construirse una “democracia sustentable”. Una de sus conclusiones más sugerentes fue que una democracia es sustentable cuando promueve un entramado institucional normativamente aceptable y objetivos políticamente deseados, tales como libertad a pesar de la violencia arbitraria, seguridad material, igualdad o justicia, y cuando, en su momento, estas instituciones son expertas en el manejo de la crisis que resurge en caso de que tales objetivos no están siendo cumplidos. 

El mismo autor reafirmó estas ideas un año después (Przeworski, Álvarez, Cheibub y Limongi, 1996), en la ciudad de Taipei, Taiwan, durante el coloquio “La Consolidación de las Democracias de la Tercera Ola: Tendencias y Desafíos”.

Przeworski reforzó sus conclusiones sobre la influencia de la economía en la consolidación democrática, advirtiendo que en un país que es lo suficientemente rico, con un ingreso per cápita de más de 6,000 dólares anuales, la democracia subsistirá con seguridad, pase lo que pase.

Asimismo, la democracia tiene mayores probabilidades de sobrevivir en una economía en expansión con un ingreso de menos de 1,000 dólares per cápita que en un país cuyo ingreso per cápita es de entre 1,000 y 4,000 dólares, pero con una economía en contracción. Y es que uno de los aspectos más importantes de la sustentabilidad democrática es el desarrollo y el crecimiento económicos.

Aspecto, por cierto, que algunos estudiosos (los mal llamados “transitólogos”, hoy convertidos en “consolidólogos”), le concedieron poca importancia, pues concentraron sus preocupaciones en el análisis de las instituciones electorales que garantizaran los mínimos requisitos que señala Dahl (1971) para la constitución de la poliarquía con miras a establecer la democracia electoral. 

A fines de 1995 y durante 1996, los estudios sobre la durabilidad de la democracia ya se habían ampliado (Gunther, Diamondouros y Puhle, 1995; Huntington, 1996; Linz y Stepan, 1996; O’Donnell, 1996 a). Incluso, se presentó una de las primeras polémicas sobre el tema entre O´Donnell y tres autores que estudiaron la consolidación democrática en la Europa meridional.

En su argumentación, O´Donnell manifestó su desacuerdo con el concepto de consolidación democrática que emplearon Gunther, Diamandouros y Puhle y les reclamó la visión noreuropea de democracia y el carácter teleológico del término consolidación que utilizan en su investigación.

En su réplica, los tres autores (1996) criticaron el trabajo del destacado politólogo argentino por reducir su concepción de democracia a un discurso de corte meramente electoral. 

Entre los trabajos más recientes e innovadores sobre el tema destaca el de Schedler (1998), quien proporciona nuevas claves analíticas para reflexionar sobre la noción de consolidación democrática.

Su investigación se estructura básicamente alrededor de cinco dimensiones que atraviesan la problemática en cuestión: evitar la quiebra, impedir la erosión, completar, profundizar y organizar la democracia. Para el autor, el proceso de consolidación democrática está asociado a la “profundización” y a la “calidad” democráticas; retos, en sí mismos, complicados pero inevitables.   

3. Perspectivas y problemáticas acerca de la consolidación  

El estudio sobre los procesos de cambio político ha tomado diferentes derroteros. Desde la Revolución de los Claveles en Portugal en 1974, fecha que marca el comienzo de la “tercera ola” de expansión global de la democracia, se experimentó un espectacular salto cuantitativo: de un 24 por ciento de países democráticos en el mundo en aquel año, se pasó a un 46 por ciento en 1990. Es decir, de 39 democracias instauradas aumentó a 76 poliarquías establecidas.

Posteriormente, la euforia generada en 1989 por el aparente triunfo ideológico de la democracia liberal ante el derrumbe del socialismo real, provocó que los procesos de transición hacia la democracia se aceleraran y expandieran a lo largo y ancho del orbe. De 76 democracias en 1990 se pasó a 117 en 1995, las cuales, por lo menos, reunían los requisitos de la democracia electoral, es decir, competencia electoral y elecciones multipartidistas genuinamente competitivas (Diamond, 1996). 

La vía de la transición para acceder al proceso de democratización fue (y ha sido) la divisa legitimadora de la política en los últimos años. El camino idóneo fue transitar de regímenes no democráticos (autoritarios o totalitarios) hacia regímenes democráticos, con todos los adjetivos que se le puedan achacar a la democracia –Collier y Levitsky encontraron más de 550 adjetivos que han acompañado al concepto en la investigación comparativa (Schedler, 1998)–, sin perder de vista, claro está, que las transiciones pueden ser regresiones.

Sin embargo, en la actualidad esta fiebre democratizadora empieza a tomar un nuevo rumbo. La cuestión está centrada ya no sólo en la transición per se, sino en el proceso de consolidar la democracia que se conquistó.

La consolidación democrática enfrenta múltiples desafíos. Es, sin duda, la etapa más crítica de la construcción del edificio democrático. Por ello, en el reciente debate ya están presentes diversas perspectivas para abordar la problemática: 

3.1 Consolidación democrática: un visión de conjunto (Schedler)  

Durante el pasado cuarto de siglo, la tercera ola de democratización global ha traído más de 60 países que han transitado de regímenes autoritarios a regímenes democráticos. Por ello, sostener una democracia es una tarea tan difícil como establecerla. La pregunta es cómo fortalecer y estabilizar estos regímenes. A. Schedler (1998), comienza por preguntarse qué es la consolidación democrática.

El término consolidación democrática fue utilizado para describir:

a) El desafío para construir nuevas democracias seguras

b) La extensión de su expectación de vida más allá de su corto término

c) La inmunización contra regresiones autoritarias

d) La construcción de presas contra eventuales olas regresivas. Se han sumado nuevas tareas a lo antes señalado

La lista de problemas de la consolidación democrática es la siguiente: la erosión de la legitimidad popular, la difusión de los valores democráticos, la neutralización de los actores antisistema, la supremacía civil sobre la militar, la eliminación de los enclaves autoritarios, la construcción de partidos fuertes, la organización de los intereses funcionales, la estabilización de las reglas electorales, la rutinización de la política, la descentralización del poder estatal, la introducción de mecanismo de democracia directa, la reforma judicial, el combate a la pobreza y la estabilización económica.

No obstante, el proceso de consolidación democrática es un término confuso. Un concepto nebuloso en el estudio del fenómeno. En el campo científico se avanza cuando se tiene un entendimiento común de los términos clave del campo.

En ese sentido, la aspiración de la subdisciplina de la “consolidología” está anclada en un concepto inconsistente, oscuro y disperso. Prevalece un desorden conceptual que afecta la comunicación académica, la construcción teórica y la acumulación de conocimiento. 

Cuando estudiamos la democraización tendemos a clasificar los regímenes entre democráticos y no democráticos. Los criterios comúnmente aceptados han sido los señalados por Robert Dahl: derechos civiles y políticos, elecciones inclusivas, competitivas y limpias. Dahl se refiere a los países que cumplen con este criterio como poliarquías, pero también pueden señalarse como democracias liberales.

Dos tipos de democracia pueden ser advertidos en el estudio de las nuevas democracias: por un lado, aquellos que oscilan entre la democracia y el autoritarismo: el autor les llama regímenes semidemocráticos de “democracia electoral”. Por el otro, están las democracias avanzadas, las cuales poseen los mínimos criterios de democracia liberal.

El autor clasifica bajo cuatro categorías el comportamiento de los regímenes políticos: autoritarismos, democracia electoral, democracia liberal y la democracia avanzada. Corresponde a las formas que Collier y Levitsky han utilizado para ordenar el universo semántico y sus subtipos. Schedler pretende reordenar el mapa conceptual de los estudios sobre consolidación.

Presenta cinco formas de comportamiento de los regímenes políticos a la luz de la consolidación democrática: previniendo la quiebra de la democracia, previniendo la erosión democrática, completando la democracia, profundizando la democracia y organizando la democracia. Señala cómo en el caso de la quiebra de la democracia el régimen sufre una regresión de las democracias electoral y liberal al régimen autoritario.

El grave problema de la erosión democrática se experimenta a través de una regresión de la democracia liberal a la electoral. Profundizar la democracia significa acceder a la liberal. Mientras que profundizarla requiere transitar hacia la democracia avanzada. El problema de la organización se concentra en la democracia liberal.

Finalmente, el autor se desliga de la crítica que los autores han hecho a la visión teleológica de la consolidación democrática (O´Donnel y Schneider), y asume que su posición está alejada de la visión lineal del progreso.

¿Cómo evitar la quiebra de la democracia?, se pregunta el autor. La preocupación por la sobrevivencia del régimen describe el significado clásico de la consolidación democrática. Las versiones positivas de consolidación hablan de sobrevivencia, continuidad, persistencia, sustentabilidad, permanencia, etcétera.

Por su parte, las negativas formulan términos como fragilidad, inestabilidad, incertidumbre, vulnerabilidad, reversibilidad, etcétera. La preocupación central es cómo prevenir la muerte de la democracia. Una primera noción que advierte los peligros de quiebra debe estar relacionada con los actores antisistema que se desvían o abrigan motivos antidemocráticos.

Así, por ejemplo, en América Latina los miedos de la quiebra democrática se han enfocado sobre los profesionales de la violencia estatal y a una clase empresarial con sólida reputación antidemocrática. 

La lista de asesinos y cavadores de las reglas democráticas son:

a) Hombres en armas (guerrillas, cárteles de la droga, protestas violentas en la calle)

b) Presidentes electos que apoyan autogolpes

c) Una población desencantada que llegan a tirar una democracia que no le ha satisfecho en términos materiales.

Por ello, es importante eliminar, neutralizar o convertir a los jugadores desleales. Para evitar la quiebra democrática se requiere: el funcionamiento económico, la construcción del Estado nacional, la creación de una legitimidad masiva, la difusión de los valores democráticos, la eliminación de los legados autoritarios, la institucionalización del sistema de partidos, etcétera.

La erosión de la democracia es uno de los problemas fundamentales de la consolidación democrática. Algunas formas de erosión que atacan los pilares institucionales de la democracia son:

a) La violencia estatal al igual que la debilidad del Estado puede subvertir las reglas de la ley

b) El auge de los sistema hegemónicos puede socavar la competencia electoral

c) El declive de las instituciones electorales puede afectar la honestidad de la emisión del voto

d) Los titulares del poder pueden usar su acceso privilegiado a los recursos del Estado y a los medios de comunicación de manera que violen los estándares mínimos de oportunidades electorales caracterizadas por ser limpias e iguales

e) La introducción de leyes ciudadanas excluyentes pueden violar las normas democráticas de inclusión.

La democracia electoral enfrenta el desafío “positivo” simétrico de completar la democracia. El objetivo es no caer en una “democracia disminuida”. En América Latina, las configuraciones para completar la democracia han sido:

a) Ciertos países autoritarios incluyeron reglas no democráticas dentro de la constitución, en tales casos, la democratización requiere que estos legados autoritarios formales sean removidos y proceder a lo que Stepan y Linz llaman la “consolidación constitucional”

b) Otro desafío para completar el proceso democrático, es la peculiar crisis de los sistemas de partido hegemónico, en tal caso, la pregunta central es, en qué momento este tipo de partidos (autoritarios) llegaron a ser partidos dominantes (democráticos) 

c) la transformación de las democracias no liberales latinoamericanas en liberales, lo que implica, al menos, tres requisitos: la construcción estatal, la domesticación legal de Estado y la domesticación democrática de Estado. Dos desafíos para completar la democracia en América Latino son: la reforma del Estado y la reforma judicial. 

Por su parte, profundizar la democracia significa acceder a una democracia liberal con todos las libertades y derechos políticos que ello implica. Particularmente el autor se refiere al modelo de democracia liberal sostenido por Diamond (1996).

Las características que señala este último sobre la democracia liberal son: que el poder real reside en los funcionarios electos; que el poder ejecutivo está constreñido constitucionalmente; que los resultados electorales son inciertos; que los grupos minoritarios pueden expresar sus intereses en el proceso político y usar su lengua y cultura; que los ciudadanos tienen múltiples canales para la expresión y representación de sus intereses y valores; que los ciudadanos son políticamente iguales ante la ley; que el imperio de la ley protege a los ciudadanos del arresto injustificado, del exilio, del terror, de la tortura.

A su vez, organizar la democracia liberal significa aumentar la calidad de la misma. El debate entonces se coloca en construir altos niveles de calidad democrática. 

Una de las preocupaciones centrales de Schedler (2001) es cómo medir la consolidación de la democracia. Para ello comienza por establecer las diversas concepciones de la consolidación (enunciados ya con anterioridad) que están registradas en el cuadro 1.

Pero la aportación más destacada del autor consiste en aportarnos una sugerente forma de medir la consolidación democrática determinada según las tipos de evidencia e inferencia señalados en la tabla 1:

 

3.2 Consolidación y sustentabilidad democráticas (Przeworski) 

Algunos han llamado al proceso de consolidación democrática como “democracia sustentable” (Przeworski, 1995), concepto con el cual quieren designar la persistencia o sobrevivencia de las instituciones democráticas al enfrentarse a conflictos políticos y económicos constantes, proceso que tiende a institucionalizar la incertidumbre y propiciar el acatamiento de los resultados por parte de los perdedores.

Para el autor, lo que hace que la democracia sea sustentable son sus instituciones y su desempeño. Por lo tanto, la democracia es sustentable “cuando su marco institucional promueve objetivos normativamente deseables y políticamente deseados, como la erradicación de la violencia arbitraria, la seguridad material, la igualdad y la justicia, y cuando, al mismo tiempo, las instituciones son capaces de enfrentar las crisis que se producen si esos objetivos no llegan a cumplirse” (Przeworski, 1995: 157).

El problema se ubica en los efectos que las instituciones democráticas tienen en la vida política. En ese sentido, dos son los principales efectos que las instituciones tienen:

1) Hay suficientes razones para creer que las distintas arquitecturas institucionales afectan el rendimiento de lo sistemas democráticos: los argumentos normativos no son concluyentes y los datos empíricos de los efectos de los distintos diseños son limitados, es decir, las democracias no son todas iguales, y definir qué son es importante para saber cómo se desempeñan

2) El efecto de las circunstancias exógenas sobre la supervivencia de la democracia depende de su estructura institucional específica: la estabilidad democrática no es sólo una cuestión de condiciones económicas, sociales o culturales, pues los diseños institucionales difieren entre sí en cuanto a su capacidad para procesar conflictos, en particular cuando estas condiciones son tan adversas que llega a percibirse que el desempeño democrático es inadecuado.

Las condiciones para construir marcos institucionales sustentables están dados por el reconocimiento de los siguientes aspectos:

a) El carácter heterogéneo de las sociedades: desde el punto de vista cultural las sociedades heterogéneas plantean problemas peculiarmente difíciles en cuanto al diseño de las instituciones que canalicen los conflictos dentro de un marco legal de interjuego de intereses

b) La promoción de incentivos para que los gobiernos actúen de forma responsable: este requisito no lo cumplen todos los marcos institucionales, los gobiernos son controlables sólo cuando los votantes pueden identificar con claridad la responsabilidad política que les cabe a los partidos en competencia, cuando es posible castigar efectivamente a las autoridades que no cumplen con sus funciones y cuando los ciudadanos están lo suficientemente informados como para evaluar con precisión la gestión pública

c) El conflicto en torno a las instituciones tiende a ser prolongado: las fuerzas políticas tienden a dividirse entre las que sostienen que se han logrado las transformaciones necesarias y las que quieren ir más lejos, pero la democracia es sustentable cuando todas las fuerzas políticas importantes encuentran que lo mejor es promover sus intereses y valores dentro del marco institucional, aunque la mayoría de las democracias nuevas enfrentan el desafío de consolidar las instituciones políticas nacientes en un momento en que las condiciones materiales siguen deteriorándose, en especial la cuestión económica(Przeworski, 1995: 158-160). Este último aspecto será la preocupación del siguiente trabajo del autor.

La pregunta central, en el más reciente libro de Przeworski y su equipo de trabajo (Przeworski et all. 2000), es si la democracia sustenta u obstaculiza el desarrollo económico.

El análisis está basado en 135 países observados entre 1950 y 1990, siendo su unidad de análisis un país en particular durante un año específico; en total serían 4,318 países-años, de los cuales los datos económicos están típicamente disponibles para 4,126 observaciones. El autor comienza por analizar la relación entre democracia y desarrollo.

Este análisis está sustentado en el impacto de los índices de crecimiento económico. En su análisis encuentra que las democracias son más vulnerables a las crisis económicas que las dictaduras. Más aún, toda la inestabilidad está limitada a las democracias pobres, las cuales son extremadamente débiles cuando tienen que encarar crisis económicas. 

Por su parte, en la relación inversa, desarrollo y democracia, encuentra que el impacto de los regímenes en desarrollo está estrechamente mediatizado por el tamaño del gobierno, específicamente de los gastos públicos.

Diseñando modelos económicos del tamaño óptimo del gobierno, considera que el tamaño actual debiera ser muy pequeño bajo una autocracia, muy grande bajo una burocracia, y cerca a un óptimo bajo una democracia, y que el tamaño de un gobierno debiera tener un impacto en los índices de crecimiento.

No existe evidencia de que en promedio, las dictaduras sean mejores en generar crecimiento, que las democracias. Más aún, cuando las dictaduras generan desarrollo, terminan explotando mano de obra barata. 

Una vez que diferentes tipos de democracia se distingan, llega a ser claro que las democracias parlamentarias son mejores en generar desarrollo que otros regímenes políticos, incluyendo las democracias presidenciales, pero también diferentes tipos de dictaduras.

En efecto, para resumir estos resultados en un tono positivo, acaba sosteniendo que para obtener una democracia es necesario apoyar a la democracia, no a la dictadura. Y en la medida en que los regímenes políticos tengan un impacto en el tema del desarrollo económico, está claro que las democracias parlamentarias dominan todas las alternativas.

3.3 Consolidación e institucionalización plena (O’Donnell)  

G. O’donnell plantea la hipótesis de una “segunda transición” (O’Donnell, 1988), la cual se experimenta desde un gobierno democrático instaurado y consiste en el funcionamiento efectivo de un régimen democrático, sin eludir, claro está, dos riesgos latentes de regresión autoritaria a los que constantemente se enfrenta una poliarquía en proceso de consolidación: la “muerte súbita” (el golpe de Estado) y la “muerte lenta” (la erosión política). La “segunda transición” estaría abortada por cualquiera de los dos medios. 

Pero la apuesta fuerte del autor en el tema de la consolidación democrática es por lo que ha denominado la “otra institucionalización”.1

Una vez que las elecciones están institucionalizadas, se puede decir que la poliarquía, o la democracia política, está “consolidada”: si existe la expectativa de que se mantendrán en un futuro indefinido elecciones limpias, competitivas y regulares y si esta expectativa es compartida por la mayoría de los actores políticos y la opinión pública, si múltiples actores invierten estratégicamente sus recursos suponiendo la continuidad de las elecciones y de las autoridades electas, entonces, es probable que la poliarquía subsista (O’Donnell, 1996: 11).

Para el autor, “democracia” y “consolidación” son dos términos demasiado polisémicos como para formar un bien par. No hay teoría que nos diga por qué y cómo las nuevas poliarquías que institucionalizaron las elecciones van a “completar” su complejo institucional o llegar a “consolidarse”.

Todo lo que podemos decir con nuestros conocimientos, en opinión de O’Donnell, es que, mientras las elecciones estén institucionalizadas, las poliarquías probablemente subsistirán.

Podemos agregar, advierte, la hipótesis de que esta probabilidad es mayor para las poliarquías que se encuentran formalmente institucionalizadas, pero esta afirmación no es realmente interesante si no tomamos en cuenta otros factores que pueden tener importantes efectos independientes sobre la probabilidad de supervivencia de cada subtipo de poliarquía (p.15).

En consecuencia, agrega el autor, aplicar los términos “consolidada” o “altamente consolidada” a ciertas poliarquías no es más que decir que están institucionalizadas en el sentido que uno espera y aprueba. Ante la falta de una teoría que explique cómo y por qué esto puede suceder, la expectativa de que otras poliarquías lleguen a ser “consolidadas” o “altamente institucionalizadas” parece al menos prematura.

En todo caso, esa teoría sólo podría ser elaborada sobre la base de una descripción positiva de los principales rasgos de todos los casos pertinentes (p. 15).

O’Donnell, aun cuando algunos (Linz, Stepan, Przeworski) puedan no referirse explícitamente a la “institucionalización”, los autores que se restringen al término “consolidación” también postulan, de forma más o menos implícita, la efectiva adecuación entre las reglas formales y el comportamiento real (p. 18).

Otro de los problemas que observa el autor, es el de quién y, en qué medida, se debería adherir a las reglas formales para que la democracia se consolide –el requisito de la “legitimidad” que algunas definiciones incorporan.

Finalmente, O’Donnell afirma que las democracias pueden consolidarse bajo un proceso simultáneo de institucionalización formal e informal. Formalmente están institucionalizadas cuando las libertades democráticas son efectivas (votación sin coerciones, libertad de opinión, de movimiento, de asociación, entre otras).

Cuando el conjunto de derechos democráticos y liberales son efectivos. Cuando existe plena ciudadanía civil y política, y cuando las poliarquías formalmente institucionalizadas exhiben distintas combinaciones de democracia, liberalismo y republicanismo. 

Sobre la institucionalización informal, nos dice: “el que algunas poliarquías sean informalmente institucionalizadas” tiene varias consecuencias importantes”(p. 22).

Entre ellas, se destaca que una estrechamente relacionada con el desdibujamiento de los límites entre las esferas pública y privada es el accountability. Aun cuando la poliarquía no está formalmente institucionalizada, supone una enorme diferencia con cualquier tipo de régimen autoritario.

El autor señala que de lo que se carece es de otra dimensión del accountability: denominada por O’Donnell como “horizontal”, es decir, aquellos controles que algunas agencias estatales se supone que ejercen sobre otras agencias del estado. 

3.4 Consolidación y estabilidad democráticas (Morlino) 

La consolidación democrática en morlino (1995), es una de las etapas de cómo cambian los regímenes políticos. La consolidación sigue a la instauración democrática, aunque, aclara el autor, no son fenómenos que se sigan con necesaria unilinealidad.

La instauración puede desembocar en la consolidación, pero también en un cambio de dirección dentro del proceso de instauración o en una nueva crisis del sistema político.

La consolidación es, pues, uno de los posibles “resultados” de la instauración (ver cuadro 1). Y, señala el autor, también es un “resultado” bastante importante: muchas de las crisis y caídas de Europa entre las dos guerras o del continente latinoamericano, se explican, en un primer análisis, como incapacidad del régimen democrático de consolidarse.

El autor insiste: “...el mismo término ‘resultado’ –consolidación como resultado de la instauración– se usa con cautela, en cuanto que hace suponer que la consolidación comienza en cuanto termina la instauración.

Y eso sólo en el sentido de que la consolidación comienza cuando cada una de las nuevas instituciones y normas del sistema están ya creadas, o restauradas, y empiezan a funcionar” (Morlino, 1995: 112). 

La consolidación democrática se puede definir como “el proceso de cristalización en sus caracteres esenciales y de adaptación en los secundarios de las distintas estructuras y normas democráticas, provocado por el transcurso del tiempo” (p. 113).

El tiempo puede llevar a crisis, rupturas, cambios, pero si se da esa cristalización-adaptación se tiene consolidación. Cristalización y adaptación no significan ni implican necesariamente rigidez, sino sólo fijación de instituciones y procedimientos propios de un determinado régimen democrático.

Además, advierte Morlino, si se considera la relación entre régimen y sociedad civil, la consolidación implica también la progresiva ampliación de la aceptación de esas estructuras y normas para la resolución pacífica de los conflictos, la conciencia cada vez mayor en la aceptación y el apoyo al compromiso institucional, en síntesis, la progresiva ampliación de la legitimación del régimen.

La consolidación, afirma el autor, es un proceso complejo y variado. Puede concretarse en la fijación de prácticas, de comportamientos políticos repetidos en el tiempo; puede consistir también en una posterior articulación de las distintas estructuras democráticas; puede caracterizarse por la adaptación progresiva de las instituciones a la realidad cambiante dentro de los límites de la carta constitucional; puede comportar la adquisición de identidad y un notable grado de autonomía de algunas instituciones también respecto de la sociedad civil; puede consistir en una ampliación del apoyo a las diversas instituciones democráticas. En otras palabras, señala el autor, a ese reforzamiento-consolidación se llega a través de muy diversas modalidades. 

La progresiva ampliación de la legitimación o aceptación tanto de las estructuras del régimen como de las estructuras intermedias (partidos) es también la condición esencial que lleva al reforzamiento de las instituciones y, por tanto, a la consolidación del régimen, en sentido estricto.

La legitimación está en la base del proceso. Dicho proceso presenta algunas características comunes y recurrentes en los diversos países (Morlino, 1995: 114-115):

La realización y mantenimiento del compromiso democrático, o el modo en que se acrecienta o se mantiene y recrea la legitimación democrática.

El respeto de la legalidad, como capacidad de la élite del gobierno y de los propios aparatos de colocarse sencillamente como garantes del respeto a las leyes, de las decisiones tomadas, aunque sea de forma aproximada y limitada.

La neutralidad o neutralización de los militares: el pleno éxito de la consolidación supone que las elites civiles mantienen una estrategia que persuade a los militares primero de aceptar el nuevo sistema político y después a quedarse definitivamente en los cuarteles.

Los factores económicos o sociales no constituidos del todo claramente: el análisis de consolidaciones pasadas también muestra una notable diversidad de esos factores de un país a otro, de tal modo que hace inadecuado cualquier análisis que vaya en esa dirección.

El papel de los partidos y del sistema de partidos en la consolidación: los partidos pueden ser los principales agentes de consolidación, en cuanto que representan la única estructura que por necesidad tiene intereses vitales en el mantenimiento de los sistemas democráticos.

La estructura del régimen o el “Estado”, esto es, el papel del sector público en la economía y las políticas realizadas. 

La consolidación, si tiene éxito, se hace fuerte y el régimen democrático para a la persistencia estable. Por su parte, el resultado de la consolidación débil es la persistencia inestable.

Dos conceptos juegan aquí un papel determinante: persistencia y estabilidad. Con el primer término se entiende la capacidad de duración del sistema político. Con el segundo, la razonablemente previsible capacidad de duración del sistema político (p. 115).

En un reciente escrito presentado en la reunión de la Asociación Americana de Ciencia Política, Morlino (2001) vuelve nuevamente al tema de la consolidación democrática mencionando tres vías (o tipos) de consolidación: consolidación basada en el Estado (state consolidation); consolidación basada en la élite (elite consolidation).

Consolidación basada en el partido (party consolidation). El primer caso se presenta cuando el proceso que sigue inmediatamente a la instauración del nuevo régimen democrático se caracteriza por presentar una “legitimación inclusiva” en combinación con el control de la sociedad civil a través del clientelismo, un amplio sector público y partidos políticos con penetración substancial dentro de la sociedad civil.

El segundo caso se caracteriza por que las élites partidistas juegan un papel determinante en la expansión de la legitimidad de las nuevas instituciones democráticas y en el soporte del proceso de consolidación.

Finalmente, bajo condiciones de “legitimación limitada” o “exclusiva” el control partidista dominante sobre la sociedad puede ser sólo la ruta de la consolidación; dicho control puede constreñir la conducta de los individuos y grupos en la sociedad civil, orientando el comportamiento dentro de arenas democráticas institucionalizadas con la capacidad de constreñir el conflicto.

 

3.5 Consolidación y representación de los grupos sociales (Schmitter)

Para P. Schmitter (1993), la consolidación podría definirse como “un proceso en el que se transforman los acuerdos accidentales, las normas prudenciales y las soluciones fortuitas que han surgido durante la transición, con objeto de lograr relaciones de cooperación y competitividad que han demostrado ser más confiables, que se practican con regularidad y son aceptadas voluntariamente por individuos o colectividades, es decir, por los políticos y ciudadanos que participan en un gobierno democrático” (Schmitter, 1993: 3).

Según el autor, al afianzarse este régimen se institucionalizará la incertidumbre respecto de ciertos papeles y aspectos políticos, pero también se asegurará a sus ciudadanos que la pugna por el poder y/o la influencia será justa y habrá de circunscribirse a una gama de resultados predecibles. 

Para Schmitter, la esencia del dilema de la consolidación reside en el hecho de crear una serie de instituciones que los políticos aprueben y los ciudadanos consientan en apoyar (p. 4). Una de las conclusiones fuertes es que los partidos no son ya la parte más importante de la estructura representativa de las complejas sociedades democráticas.

Al contrario, señala el autor, dichas organizaciones, basadas en la territorialidad, simbólicamente oprimidas y orientadas en términos electorales, parecen tener considerables ventajas iniciales durante el proceso de consolidación, pero aún está por verse si podrán llevar a cabo su proyecto de transformarse a la larga en hegemonías permanentes dentro de cualquier tipo de democracia. 

Tras la etiqueta de democracia se esconde el desarrollo continuo de las reglas y prácticas, así como una extraordinaria diversidad de instituciones.

El hecho de que el mundo esté siendo arrollado por un número sin precedentes de los regímenes autocráticos que desaparecen, no significa que sus sucesores sigan necesariamente los rumbos que tomaron las democracias que los antecedieron, pues estos neodemócratas no sólo tienen la posibilidad de “saltarse varias etapas” en su esfuerzo por emular lo que ellos consideren como las prácticas más exitosas de sus precursores, sino que incluso pueden describir novedosos acuerdos propios (p.26).

El sello de la política democrática moderna es su dependencia de la representación indirecta más que de la participación directa de los ciudadanos.

Sin embargo, podrían producir una combinación diferente de las formas que adopta la representación moderna y, en consecuencia, consolidar el tipo de democracia que resulte más apropiado para resolver las divisiones y los conflictos de sus respectivas sociedades. 

Lo anterior no significa que la “democracia de los partidos políticos” esté a punto de ser reemplazada por la “democracia de las asociaciones de intereses”, y mucho menos por la de los “movimientos sociales”.

Los expertos que en algún momento predijeron que la función aspiraría a suplantar al territorio como base de la representación, que el proceso legislativo sería gradualmente desplazado por las concertaciones tripartitas entre el capital, el trabajo y el Estado, o que la identificación partidista se debilitaría en contraste con la movilización o los pronunciamientos de carácter social, estaban equivocados.

Lo que tendría que haberse aprendido, según Schmitt, es que la representación entre los grupos sociales y las dependencias estatales no es un juego de suma cero. Es una esfera muy amplia en la cual hay lugar para desplazarse en diversas direcciones, así como para que existan simultáneamente formas diferentes de actuar.

Sin embargo, aún no se sabe si los dirigentes de las actuales neodemocracias, asediados en todos los frentes por conflictos sociales, económicos y culturales, tendrán la imaginación y el valor suficiente para experimentar con esas nuevas formas y para ampliar el campo de la representación (p. 26).  

3.6 Consolidación y juego político único (Linz y Stepan)

La consolidación democrática, en términos de Linz y Stepan (1996b), es una definición estrecha pero que, sin embargo, combina dimensiones de comportamiento, actitudinales y constitucionales.

En esencia, entienden por “democracia consolidada” un régimen político en el que la democracia como un complejo sistema de instituciones, reglas, incentivos y desincentivos, se ha convertido, por decirlo de alguna manera, en the only game in town (Linz y Stepan, 1996b: 30).

En lo que se refiere a los comportamientos, la democracia llega a ser the only game in town cuando ningún grupo político significativo intenta seriamente derribar el régimen democrático o promover la violencia doméstica o internacional para separarse del Estado.

En cuanto a las actitudes, la democracia se convierte the only game in town cuando, incluso frente a crisis políticas y económicas severas, la abrumadora mayoría de la población cree que cualquier cambio político posterior debe surgir de entre los parámetros de los procedimientos democráticos.

En términos constitucionales, la democracia está consolidada cuando todos los actores de la comunidad política llegan a habituarse al hecho de que el conflicto político dentro del Estado será resuelto de acuerdo a normas establecidas y que las violaciones a esas normas probablemente serán inefectivas y costosas. 

La consolidación democrática se refiere, pues, a los tres siguientes aspectos más específicamente:

  • Comportamientos: un régimen democrático se consolida en un territorio cuando ningún actor nacional, social, económico, político o institucional destina recursos importantes al intento de alcanzar sus objetivos creando un régimen no democrático o separándose del Estado.
  • Actitudes: un régimen democrático está consolidado cuando una gran mayoría de la opinión pública, incluso en medio de grandes problemas económicos y de una profunda insatisfacción con los funcionarios, mantiene la creencia de que los procedimientos e instituciones democráticos constituyen el modo más apropiado de gobernar la vida colectiva y cuando el apoyo a las alternativas antisistema es pequeño o está más o menos aislado de las fuerzas democráticas.
  • Constitucionales: un régimen está consolidado cuando las fuerzas gubernamentales y no gubernamentales se sujetan y habitúan a la resolución del conflicto dentro de los límites de las leyes, los procedimientos y las instituciones específicas sancionadas por el nuevo proceso democrático.

Para los autores, existen dos salvedades a la hora de reflexionar sobre la consolidación: la primera, advierte que cuando se habla de democracia consolidada, no se excluye la posibilidad de que se quiebre en el futuro; y segunda, señala que no se trata de insinuar que existe sólo una clase de democracia consolidada.

Sobre el primer punto habría que comentar que la quiebra no se relacionaría con la debilidad o los problemas específicos del proceso histórico de consolidación democrática, sino con una nueva dinámica en la que el régimen democrático no puede resolver un conjunto de problemas, una alternativa no democrática gana importantes apoyos y los ex leales al régimen democrático comienzan a comportarse de un modo desleal o semileal respecto de la constitución.

En el segundo caso, los autores refieren que dentro de la categoría de democracias consolidadas hay un continuum que va desde las democracias de baja calidad hasta las de alta calidad; por ende, el mejoramiento de la calidad de las democracias consolidadas es una tarea política e intelectual urgente. 

Para que la consolidación democrática se afirme debe advertir cinco condiciones interconectadas entre sí (Linz y Stepan, 1996b: 32-34):

Una sociedad civil libre y activa: con el término se refieren a aquella arena de la comunidad política en que grupos, movimientos e individuos autorganizado y relativamente autónomos intentan articular valores, crear asociaciones y solidaridades y satisfacer sus intereses.

Una sociedad política relativamente autónoma: se refiere a la arena en la cual los actores políticos compiten por el derecho legítimo de ejercer el control sobre el poder público y el aparato del Estado.

Sujeción de los actores al imperio de la ley: todos los actores importantes –especialmente el gobierno democrático y el aparato del Estado– deben rendir cuentas frente al imperio de la ley y habituarse a él. 

Una burocracia estatal útil: debe existir una burocracia eficiente a disposición de los líderes democráticos con el objetivo de lograr que el Estado funcione satisfactoriamente en beneficio de la ciudadanía.

Una sociedad económica institucionalizada: el término es usado para dirigir la atención hacia dos cuestiones que los autores creen que son teórica y empíricamente consistentes: la primera, no puede existir una democracia consolidada con una economía dirigida (excepto tal vez en tiempos de guerra) y, la segunda, nunca habrá una democracia consolidada moderna que posea una economía de mercado pura. Las democracias consolidadas requieren de la aceptación de una serie de normas, instituciones y regulaciones social y políticamente construidas y aceptadas que medien entre el Estado y el mercado.  

4. Los desafíos de la consolidación democrática 

En el plano de la investigación teórica, diversos académicos han intentado elevar el tema de la consolidación a rango de pseudocampo, llamándolo vagamente “consolidología”: una especie de rama de otro campo impreciso de la ciencia política: la “transitología” (Schmitter y Karl, 1994). Ambos términos, por cierto, intentan decir mucho, pero en realidad dicen poco.

Pertenecen más a momentos de euforia intelectual que a innovaciones científicas de la disciplina. Ello puso de manifiesto un problema de fondo de la ciencia política: la inexistencia de un vocabulario común sólidamente estructurado y mínimamente aceptado, que dé cuerpo al estudio de la política, muy al margen de modas académicas que confunden y complican el estudio del fenómeno político. 

En contraste con estos enfoques, la consolidación democrática puede (y debe) ser vista como un fenómeno perteneciente a un campo más amplio y general de la ciencia política: el de los cambios políticos en la sociedad contemporánea.

Este fenómeno presenta múltiples y diversas aristas en su análisis. Así, por ejemplo, una apretada lista de problemas de la consolidación democrática (mismos que pueden fungir como condiciones para su cumplimiento) debe advertir temáticas tan divergentes como: la erosión de la legitimidad popular, la difusión de los valores democráticos, la neutralización de los actores antisistema, la supremacía civil sobre la militar, la eliminación de los enclaves autoritarios, la construcción de partidos fuertes, la organización de los intereses funcionales, la estabilización de las reglas electorales, la rutinización de la política, la descentralización del poder estatal, la introducción de mecanismos de democracia directa, la reforma judicial, el combate a la pobreza y la estabilización económica (Schedler, 1998). Estos son sólo algunos botones de muestra de los muchos problemas que la política democrática tiene que intentar resolver. 

En toda aproximación a la historia mínima de cualquier concepto político, sea éste consolidación democrática u otro, quedan aún más interrogantes por responder que respuestas satisfactorias por celebrar. No podía ser de otra manera. Las ciencias sociales no trabajan con conceptos cerrados a la crítica histórica o teórica.

Si aceptamos sin conceder que la consolidación es una extensión de la transición política, con toda la herencia de virtudes y defectos que ésta puede acarrear, entonces corremos el riesgo de anclar el análisis en un continuum teleológico y reduccionista, que en última instancia buscará la “consolidación pura”; aspecto, evidentemente, que no aclara el estado de la cuestión sino más bien tiende a confundirlo, dado el carácter lineal de la explicación del fenómeno.

Si, por el contrario, elegimos una mirada rígida y ortodoxa en términos de separar transición y consolidación como dos procesos divorciados, el resultado puede ser desalentador, ya que el análisis será incompleto y deshilvanado. 

Por ello, ambos procesos pueden (y deben) ser vistos como dimensiones complementarias de un mismo fenómeno: el cambio político. En efecto, puede haber transición sin consolidación, pero no consolidación sin transición. Recordemos que en cada uno de los momentos del cambio se experimentan fuertes tensiones.

Así, por ejemplo, durante el proceso de “profundización” democrática, el riesgo de regresión autoritaria está presente constantemente: la erosión del entramado democrático puede conducir a la “muerte lenta” de la democracia. 

Si, como señala O’Donnell, el desafío es “liberarnos de algunas ilusiones” para propiciar la “otra institucionalización” en el proceso de democratización, entonces la consolidación democrática se vuelve excesivamente complicada. La desilusión democrática no puede desembocar en un descarnado realismo democrático.

Éste ha sido, por cierto, el principal defecto de una buena parte de la teoría democrática contemporánea. Al descuidar o francamente abandonar planteamientos teóricos muy sugerentes sobre el presente y el futuro de la democracia, la reflexión ha cedido el paso “al realismo político conservador de Schumpeter, el cual ha ejercido una profunda influencia, mucho más de la que por lo general se admite, sobre los desarrollos del pensamiento democrático occidental en los últimos cuarenta años” (Zolo, 1994). 

La influencia de schumpeter, fundador de la democracia como método, atraviesa a la mayoría de los autores que trabajan la cuestión democrática. Quienes estudian el proceso de consolidación democrática no son la excepción. Sin embargo, no podemos descalificar ciegamente los trabajos que se han elaborado desde esta línea de reflexión.

Algunos de ellos han sido muy estimulantes para alentar la discusión sobre la democracia contemporánea, dado que se han movido más allá de la problemática estrictamente política.

Así, por ejemplo, Stepan y Linz (1996), señalan como requisitos mínimamente indispensables para la consolidación democrática los siguientes: una sociedad civil activa e independiente; una sociedad política con suficiente autonomía; un consenso de trabajo acerca de los procedimientos gubernamentales: el constitucionalismo y el imperio de la ley; una burocracia de la que puedan hacer uso los líderes democráticos; y una sociedad económica institucionalizada. 

A lo anterior habría que sumar otros pendientes en la agenda de discusión: la institucionalización del sistema de partidos; la fortaleza del sistema constitucional de gobierno más proclive a sostener un gobierno democrático (sea presidencial, parlamentario o semipresidencial); la consolidación “constitucional” tendiente a fortalecer el Estado de Derecho; la expansión de la cultura política democrática; el reconocimiento explícito de la sociedad civil; el combate a la pobreza y el desarrollo y crecimiento económicos, por mencionar sólo los temas más urgentes. 

Finalmente, la consolidación, a diferencia de la transición política, no es un problema centrado exclusivamente en el régimen/sistema político, sino en el conjunto de la sociedad democrática.

Esto es, estamos frente a un problema no sólo de construcción de reglas, sino, principalmente, de afirmación de valores democráticos. En última instancia, en la consolidación, la democracia liberal se juega su propio estatuto.

 
Citas
  1. O’Donnell en términos autocríticos reconoce que su hipótesis sobre la “segunda transición” tiene un fuerte contenido teleológico, por lo que propone la noción de “institucionalización plena” para hacer referencia a la idea de consolidación democrática. Esta es la razón por la que sólo enunciamos la hipótesis de la “segunda transición” en este trabajo. 
 
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