¿A quién representa la sociedad civil? Participación, transparencia y rendición de cuentas en la democracia representativa

El dilema principal de la representación parte del hecho de que los principios que sustentan la democracia actual requieren un vínculo efectivo entre representantes y representados

Por: Jorge Romero León

En años recientes, el concepto de sociedad civil ha adquirido particular relevancia por razones prácticas: hay que entender a la sociedad civil para apreciar cómo ha transformado el ejercicio de autoridad, en México, en la región y en diversos países alrededor del mundo.

Amén de las críticas que se han vertido de diversas fuentes hacia la democracia representativa; de las preocupaciones asociadas con la falta de legitimidad; de los escándalos de corrupción que han drenado a la ciudadanía de recursos y esperanza; y a pesar de las crisis, demasiado reales, que han afectado la estabilidad económica y política de diversas sociedades en los últimos veinte años, hay buenas noticias para la democracia y la rendición de cuentas: la sociedad ha comenzado a apropiarse de un rol fundamental en la exigencia de cuentas por parte de sus autoridades. Y ello importa, por supuesto, para las democracias.

De diversas formas, con distintos mecanismos, apelando a una amplia diversidad de principios y con muy distintos objetivos, la sociedad, y más precisamente la ciudadanía, ha entrado, de nueva cuenta, en escena.

El objetivo de este breve ensayo es explorar cómo ha participado la sociedad civil en los procesos de rendición de cuentas; discernir qué valor agrega esta participación, desde la perspectiva de la democracia y la representación, y esclarecer cuáles son los obstáculos prevalecientes para enmendar la plana a un marco legal, prácticas y dinámicas que siguen siendo cerradas y opacas.

En consecuencia, el ensayo permite profundizar el análisis de la democracia representativa puntualizando qué aporta la rendición de cuentas impulsada desde la sociedad –una mayor vigencia del estado de derecho– y cómo.

DEMOCRACIA, REPRESENTACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS: DILEMAS Y PRECISIONES

Las democracias modernas son, por necesidad, representativas. Aun cuando existen mecanismos de democracia directa, como el plebiscito o referéndum, la estructura y el sustento constitucional de las democracias modernas establece el principio de la soberanía popular apoyada en un sistema de representación que da pie a diversas formas de gobierno bajo una premisa básica: la soberanía reside en el pueblo, la autoridad se ejerce desde poderes divididos que se controlan entre sí. 

El dilema principal de la representación parte del hecho de que los principios que sustentan la democracia actual requieren un vínculo efectivo entre representantes y representados, es decir, es de esperarse que quienes representan tengan en mente el interés de sus representados.

Esto se conoce como el problema del agente y el principal, en los debates teóricos (principalmente anglos) asociados con la representación. 1  

El principal es usted, amable lector, y cualquier persona cuyos intereses deben ser tomados en cuenta al ejercerse la autoridad. El agente es quien le representa, que en las democracias actuales no es sólo un o una representante en el Poder Legislativo, sino también el presidente, y una amplia gama de funcionarios públicos, desde el policía de tránsito hasta el secretario de Hacienda o de Finanzas. 

El problema se genera cuando el agente, ya sea el policía de tránsito, el presidente o la diputada que representa su distrito, no toma en cuenta sus intereses al momento de tomar decisiones y ejercer autoridad. El dilema es cómo hacer para que en efecto la autoridad tome en cuenta nuestros intereses.

Las respuestas son varias, al igual que las posiciones teóricas, que van desde un mandato estricto hasta una interpretación laxa que deja a criterio de nuestros representantes en torno a cómo representar mejor nuestros intereses.

El extremo de esta posición lo representa una perspectiva burkeana, que hace referencia a Edmund Burke, quien tras haber sido electo representante en 1774, en un discurso a quienes acababan de elegirlo, les dijo con toda claridad y precisión que agradecía su confianza, pero que ahora estaba obligado a representar el interés nacional a su mejor entender, sin prejuicios ni ataduras locales o parroquiales. 2 

Esta posición ya refleja los diversos grados de complejidad que se agregan al dilema, especialmente partiendo del hecho de que no hay un solo principal, sino muchos, que viven en distintas comunidades políticas, algunas de las cuales se reservan un grado de soberanía o autonomía (especialmente estados en una Federación, y comunidades políticas con previsiones de autonomía constitucionalmente reconocidas).

Los intereses de estas comunidades y de los múltiples principales pueden divergir, incluso oponerse. El problema vuelve a ser, en cualquier caso, cómo garantizar que los intereses de las y los ciudadanos sean tomados en cuenta, y sobre esta base, cómo llamar a cuentas a los representantes y a las autoridades.

Esto es lo que quiere decir el concepto de rendición de cuentas. A eso hace referencia. Por ello está estrechamente vinculado con el concepto de representacióny los designios de la democracia representativa. 

 

Guillermo O'Donell fue le primero en destacar la diferencia entre la rendición de cuentas vertical y horizontal. La rendición de cuentas vertical está usualmente asociada con la validación electoral de las autoridades en turno, pero puede abarcar otros aspectos de la relación entre gobernantes y gobernados, incluyendo mecanismos de participación directa en las decisiones gubernamentales.

La rendición de cuentas horizontal se da en la relación entre poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y al interior de cada uno, cuando existen instituciones capaces de ejercer una labor de control y evaluación de las otras instancias. 3  

Recientemente se ha generado un debate en torno a qué constituye realmente la rendición de cuentas. Autores como Scott Mainwaring sugieren que debemos tomar en cuenta principalmente las instancias formales de rendición de cuentas, por lo general de carácter horizontal, porque enfatizan la funciones de control. 4  

Otros, como Jonathan Fox, Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti insisten en que estas instancias son importantes, pero hay que agregar una dimensión social, usualmente informal, que ha hecho de la rendición de cuentas, horizontal y vertical, procesos radicalmente distintos cuando la ciudadanía se involucra y  moviliza. 5  

Con este último giro, la rendición de cuentas adquiere un concepto amplio que no se reduce sólo a un ejercicio de control de la autoridad tras los actos de autoridad, sino que se abre para incluir el proceso de toma de decisiones, y contempla mecanismos formales para que la sociedad participe en la planeación y evaluación de políticas públicas. 

CIUDADANÍA EN ESCENA 

Los ejemplos e instancias en que la sociedad civil se ha apropiado de normas, espacios y dinámicas para exigir cuentas y hacerse escuchar son diversos y están ampliamente documentados. 6  

No puedo, para fines del presente ensayo, detallar múltiples ejemplos. Mi interés es escudriñar qué valor han aportado las organizaciones sociales a la democracia representativa y a los procesos de gestión pública, y cómo garantizar que lo sigan haciendo, y lo hagan mejor. 

 

Para hacer esto buscaré discernir cómo importa la participación de una pluralidad de grupos, organizaciones, ciudadanas y ciudadanos en el proceso de gestión pública, y aún más, discernir cómo distintas instancias y mecanismos de participación generan procesos y resultados de lo más diversos.

En cualquier caso, es indispensable establecer de entrada que ésta no es una propuesta participativa que proponga suplantar los mecanismos y controles de la división de poderes. Ni la transparencia ni la participación por sí solas generan mecanismos efectivos de rendición de cuentas. 

Son importantes, sin duda, pero no establecen de facto las reglas, contrapesos y controles necesarios para el desarrollo de un sistema funcional en el que la autoridad dé cuenta clara y detallada de la justificación y resultado de su ejercicio. 

Mi presentación representa la perspectiva de una organización de la sociedad civil con ocho años de experiencia en el desarrollo de investigación aplicada, y procesos de incidencia orientados a transformar el ejercicio de autoridad y hacer realidad la rendición de cuentas.

La informan la lectura de los retos y obstáculos que hemos enfrentado, los procesos de aprendizaje que hemos emprendido y la visión y el compromiso de avanzar, a paso lento pero decidido, a un modelo de gestión pública inclusivo, sensible, eficaz y responsable. 

En primer lugar es indispensable reconocer la importancia de la transparencia para la rendición de cuentas. La transparencia se suma a la necesidad de una sociedad organizada, independiente y capaz como requisito para exigir cuentas.

Aún en México, donde desde hace cinco años contamos con un marco legal amplio que establece mecanismos para el acceso a la información pública, sobre el precepto de que toda la información en manos de la autoridad es en principio pública, apenas empezamos a entender lo que implica la transparencia y sus requerimientos.

La transparencia en primera instancia implica plena información sobre la justificación, el proceso y los resultados de la toma de decisiones y actos de autoridad. Acceder a información plena sobre las causas y a información razonablemente confiable sobre los intereses en consideración al elegir entre alternativas distintas es fundamental para la transparencia.

Desde la perspectiva de una amplia diversidad de organizaciones, organismos internacionales y teóricos de la rendición de cuentas, la participación es un componente indispensable de la transparencia.

¿Por qué? Porque las decisiones que toman quienes ejercen autoridad nos afectan a todas y todos, y sus consecuencias nos afectan directamente a algunos, cuando no a todos.

Y además, y éste es el componente fundamental, porque la toma de decisiones requiere información exhaustiva sobre condiciones, causas y consecuencias de las distintas alternativas.

Las y los usuarios de los servicios públicos, las y los ciudadanos afectados por la política pública, pueden enriquecer el acervo de información con que cuentan quienes deciden entre distintas alternativas. Y esta información puede ser de vital importancia para decidir bien. 

Finalmente, si y sólo si se toman en cuenta las voces de los directamente afectados pueden considerarse sus intereses. Y aquí regreso a la propuesta que acabo de hacer: es indispensable saber qué intereses se toman en cuenta al tomar decisiones públicas.

Si no hay (por lo menos) voz de las y los afectados en el proceso de toma de decisiones, difícilmente puede argumentarse que sus intereses fueron tomados en cuenta. En cualquier caso, lo que no puede hacerse es ignorar u omitir las voces que se hacen escuchar. 

Ya he adelantado que la participación permite visibilizar, y al menos potencialmente considerar, los intereses de las personas afectadas o interesadas. Pero ésta no es la única razón por la cual la participación importa. La participación tiene valor instrumental y valor sustantivo. Y ésta no es, permítanme aclarar, solamente una aseveración teórica. 

Desde una perspectiva práctica, la participación es instrumental en la medida en que habilita mejores decisiones, mejores políticas, y mejores procesos de evaluación.

Al aportar conocimiento e información desde su condición de usuarios, derechohabientes o ciudadanos, diversos grupos, organizaciones y personas que participan en procesos de toma de decisiones ponen en manos de los decisores elementos importantes para tomar una decisión informada.

A mayor información, al menos plausiblemente, mejores decisiones. De igual forma, la participación habilita el funcionamiento cabal de los procesos de control.

En este sentido la participación de la sociedad civil y la evidencia que aporta hace más efectiva la rendición de cuentas. No siempre directamente, sino mediando para garantizar que los mecanismos de rendición de cuentas existentes se activen y apliquen.

Esto es especialmente cierto en lo relacionado con la fiscalización y evaluación de los presupuestos y políticas públicas. Esta labor importa tanto o más que la de aportar elementos para decidir. Aporta dientes, para controlar 

Pero la participación no importa sólo en términos de utilidad. También genera aportes sustantivos a los procesos de toma de decisiones, incluyendo la evaluación y control. Lo hace de diversas maneras, así que permítanme listar las formas brevemente. 

  1. Los procesos participativos son plurales. Esta pluralidad no necesariamente facilita la toma de decisiones, de hecho puede complicarla, pero en la medida en que se hace visible la pluralidad de perspectivas e intereses, las decisiones reflejan más fielmente el contexto y las condiciones de la sociedad. Esta visibilidad permite sensibilizar a los tomadores de decisiones pero además permite a los participantes tomar nota de y conocer más profundamente su entorno y a sus interlocutores, incluyendo a autoridades, grupos de interés, organizaciones civiles y grupos de ciudadanas y ciudadanos. 
  2. Los proceso participativos socializan información relevante y distribuyen más ampliamente la responsabilidad de las decisiones, que no recaen solamente en la autoridad, sino en quienes participan activamente. La responsabilidad compartida es especialmente importante en la distribución de recursos escasos, porque permite a grupos que demandan servicios entender de forma más cabal los límites de las distintas alternativas. 
  3. La participación permite eliminar asimetrías en la información entre distintas autoridades y poderes. En la medida en que grupos afectados o interesados se vinculan con autoridades distintas, generan condiciones e incentivos para que éstas autoridades compartan información que de otra forma no necesariamente compartirían, habilitando así la rendición de cuentas horizontal y aportando al fortalecimiento de los contrapesos y controles de un modelo de gestión eficiente y republicano. 
  4. En parte sobre la base de las razones aducidas anteriormente, la participación construye ciudadanía. Permite a las y los ciudadanos establecer procesos de interlocución informados con autoridades desde una perspectiva de exigibilidad de los derechos, transformando al usuario de los servicios de un “beneficiario” en un “ciudadano” que exige en función de derechos, y no solamente de intereses. Esta transformación altera fundamentalmente cualquier proceso de gestión pública. Trastoca e invierte, incluso, el binomio autoridad-sociedad, toda vez que la autoridad debe responder a y rendir cuentas ante los ciudadanos. 

Hasta aquí he abordado principalmente los componentes de transparencia y participación, y he tratado de justificar su importancia para la gestión pública desde la perspectiva de la toma de decisiones. Permítanme ahora profundizar un poco más para dar cuenta de los detalles indispensables para que la participación y la transparencia puedan realmente transformar los modelos de gestión, habilitar una fiel representación, bajo cualquier justificación y dar mayor funcionalidad a la democracia representativa. 

EL DIABLO EN LOS DETALLES 

Habida cuenta del potencial de la “entrada en escena” que acabo de describir, es indispensable reconocer que la participación y la transparencia tienen límites claros, impuestos por el hecho de que las y los funcionarios públicos actúan en un sistema republicano de división de poderes.

Esto es especialmente cierto por cuanto toca al control de la legalidad y efectividad de la función pública. La sociedad, organizada o no, no puede (ni debe) suplantar los mecanismos de control necesarios en un sistema moderno de gobierno. 

Así las cosas, la sociedad sí puede –y debe– impulsar estos mecanismos. Debe activarlos, habilitarlos y valorar si están o no cumpliendo a cabalidad su función.

La existencia de mecanismos de participación puede potenciar la rendición de cuentas horizontal, al impulsar la creación de instancias de control y evaluación y movilizar las que ya existen, por medio de presión directa y reforzando la rendición de cuentas vertical en la que se sustentan las instituciones en las democracias. 

Así las cosas, para que la participación resulte en mecanismos efectivos de rendición de cuentas son necesarias una serie de condiciones indispensables.

Es necesario, en primer lugar, que exista un marco legal que habilite y fomente el acceso a la información, que existan mecanismos transparentes para apelar las decisiones en este sentido, y un entorno propicio para establecer procesos de interlocución con diversas autoridades, especialmente los órganos de control interno y externo al aparato de la función pública.

Este entorno propicio incluye libertad de prensa, existencia de medios independientes, al menos relativa autonomía en los órganos de control interno y externo, y al menos un grado mínimo de competencia electoral y pluralidad en el congreso, que genere diversas alternativas de acceso. 7  

Éstos son los detalles, los retos para establecer un modelo de gestión inclusivo en la planeación y programación y eficaz en las funciones de ejercicio y control. Detalles fundamentales por su importancia, por la dificultad para establecerlos, y por la siempre presente posibilidad de regresión.

Sin ir más lejos, en México recientemente se ha sometido al Congreso una iniciativa regresiva y lesiva del derecho de acceso a la información.

La iniciativa Lujambio no sólo despacha con la cuchara grande al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, establece parámetros para obstaculizar el acceso a la información sin justificación y protege del cumplimiento de las obligaciones de transparencia al Ejército.

Al haber sido redactada en corto y entregada a legisladores a puerta cerrada, es ejemplo paradigmático de los perennes riesgos de regresión y del alcance de los intereses de grupo o partido en el ejercicio de la función pública. 

Pr ello la importacia de articular las condiciones desde abajo, desde los grupos directamente afectados y violentados por actos de autoridad sin rienda ni parámetro.

En realidad así se ha impulsado la rendición de cuentas desde la sociedad en los últimos años: la sociedad civil organizada está aprendiendo a exigir y movilizar por su cuenta. Es bien cierto que a final de cuentas las normas y mecanismos de control deben existir para ejercer un control efectivo.

Pero también en su determinación y desarrollo ha empezado a tomar parte la ciudadanía, como lo ejemplifican, claramente, las reformas que dieron origen al actual sistema de acceso a la información, la reforma mejor conocida como la Ley Televisa, y las incipientes reformas al sistema de justicia y la propia e ignominiosa iniciativa Lujambio.

Habiendo dicho esto, la importancia de las tentaciones autoritarias, los intentos de regresión en el marco legal que habilita la transparencia y la patente criminalización de la protesta social, son motivo de preocupación: añaden a los riesgos de regresión; añaden a la tensión que hace dudar de la capacidad de la democracia representativa en la medida en que sigue no sólo ignorando, sino violentando los intereses y derechos de la ciudadanía. 

A MANERA DE CONCLUSIÓN 

Sobre la base de lo que acabo dedesrrollar podemos ahora sí dar una respuesta clara a la pregunta que intitula este breve ensayo: ¿a quién representa la sociedad civil? No importa. 

No importa, porque la sociedad civil es tan plural como la sociedad y la ciudadanía que la anima; no importa, porque la sociedad civil hace visibles sus intereses al exigir cuentas; no importa, porque la sociedad civil no ejerce autoridad, sino que la llama a cuentas. Más bien hay que preguntar por qué importa la sociedad civil en la democracia representativa. 

Y la respuesta debe ser clara, ya: importa para dar cuenta de los intereses de la ciudadanía, plurales, contrastantes y accidentados cual puedan ser; importa, porque impulsa una gestión pública inclusiva, sensible, eficaz y responsable; importa, porque cristaliza, así sea de forma limitada y segmentada, la aspiración democrática de la autonomía.

E importa, finalmente, porque habilita el ideal republicano de un ejercicio cabal de la ciudadanía; en otras palabras, porque deposita la autoridad, así sea brevemente y con la mediación de las instancias de control, en quienes realmente reside, de acuerdo con nuestra Constitución: en personas como usted y como yo.

Citas
  1. Las fuentes y debates son múltiples. Ver especialmente Pitkin, Hanna. The Concept of Representation, University of California Press, Berkeley 1967, pp. 145 en adelante.
  2. Véase Burke, “Speech to the Electors of Bristol”, en The Founders’ Constitution, University of Chicago Press, Chicago 1987), volumen 1, pp. 446-448. Disponible en línea en <http://press-pubs. uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html>. El énfasis que pone Burke en el interés nacional es un contraste a la perspectiva de James Madison, que enfatizaba la pluralidad de intereses. Ver Pitkin, Kannah, The Concept of Representation, op. cit., pp. 191-196. 
  3. Ver O’Donnell, Guillermo. “Rendición de cuentas horizontal y nuevas poliarquías”, Nueva Sociedad, 152, noviembre-diciembre 1997, pp. 143-167.
  4. Ver Mainwaring, Scott. “Introduction”, en Mainwaring, Scott y Welna, Christopher, eds. Democratic Accountability in Latin America, New York University Press, New York 2003).
  5. Ver Fox, Jonathan.“Sociedad civil y políticas de rendición de cuentas,” Perfiles Latinoamericanos, 27, enero 2006:, pp. 33-68; Peruzzotti, Enrique, y Smulovitz, Catalina. “Societal Accountability in Latin America”, Journal of Democracy , vol. 11, núm. 4, pp. 147-158. Ver también Insunza Vera, Enresto y Olvera, Alberto (eds.) Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil, Miguel Ángel Porrúa-ciesas-Universidad Veracruzana, México 2006).
  6. Ver nota anterior, 5. Más recientemente, ver Enrique Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina (eds.). Enforcing the Rule of Law. The Politics of Social Accountability in the New Latin American Democracies, Pittsburgh University Press, Pittsburgh 2006. Esta compilación presenta ricos estudios de caso en la región y da una amplia perspectiva de la variedad de iniciativas e intereses con el fin de abrir espacios y exigir cuentas en América Latina.
  7. Ver Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina.“Social Accountability: An Introduction”, en Ibid, por cuanto toca a la importancia de la confiabilidad del marco legal. En una aportación más reciente, Peruzzotti desarrolla una lista más exhaustiva de requisitos. Ver Peruzzotti, Enrique. “The Workings of Social Accountability: Context and Conditions”, preparado para la reunión del Banco Mundial intitulada Generating Genuine Demand with Social Accountability Mechanisms, noviembre 1 y 2, París.

 


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