Gobernabilidad democrática y reformas institucionales en América Latina

Más allá de la importancia de los sistemas electorales, parece resultar adecuada una renovación de los sistemas presidenciales que se centre en las relaciones ejecutivo-legislativo

Por: Dieter Nohlen
 
En la primera parte del ensayo, llamaré la atención sobre algunos aspectos conceptuales y metodológicos que constituyen el marco general de mi contribución. Estas consideraciones se refieren a América Latina en general, aunque ciertamente sería más adecuado que fueran de carácter específico por país.
 
Mis observaciones se refieren sólo a algunos campos de reforma, si bien la práctica del diseño institucional obliga a nivel operativo a dejar de lado la perspectiva sectorial (típica del quehacer científico) y a considerar los fenómenos como partes integrantes de un todo sistémico.
 
Es importante aquí no perder de vista la repercusión real limitada que pueden alcanzar los factores estrictamente institucionales –en las condiciones actuales como de reforma– en la pluralidad de los factores que se encuentran en juego. 
 
En la segunda parte, me referiré a tres ámbitos de reforma: la forma de gobierno, el sistema electoral presidencial y el sistema electoral parlamentario. Criterio rector aquí es la gobernabilidad democrática, definida como estructura política que facilita la legislación y puesta en marcha de políticas públicas que promuevan el bien común y, a su vez, retroalimenten la legitimidad del sistema democrático. 

Aspectos conceptuales y metodológicos 

Mi primera cnsideración se refiere a la importancia relativa de las instituciones políticas. Aunque parezca una obviedad, precisamente en el discurso sobre reformas institucionales es imperioso no olvidar que las instituciones, en sus efectos, son dependientes del contexto, es decir de la configuración de otras variables con las cuales constituyen el conjunto en el que operan las variables observadas. 
 
De aquí se desprenden, en relación a las instituciones y sus efectos, dos limitaciones: la primera radica en la dependencia de los efectos de las instituciones de otros factores en general. Esta compleja interacción muestra a su vez características específicas según el país del que se trate.
 
Así, la segunda se refiere a la particular configuración de causas y efectos interrelacionados según contextos espacial-temporales específicos. 
 
Como segunda consideración introductoria cabe mencionar las tendencias compartidas que ciertamente se observan en América Latina y que invitan a generalizar. Como ejemplo: 
 
A) La percepción de la política. Debido al tradicional personalismo en la región, la opinión académica y pública fija la atención en la fi gura del presidente, en lugar de enfocar las relaciones que se establecen entre los órganos del Estado que determinan en buena medida su desempeño. 
 
B) Desarrollo de la democracia. En América Latina se hace hincapié en el lado del input (entrada), creyendo que las crisis de legitimidad se podrían superar ampliando la participación. Se subestima la importancia del output (salida), de la efectividad de la democracia que, como demuestran las encuestas, tiene tanta o incluso mayor repercusión sobre la satisfacción con la democracia. Tampoco se percibe claramente la relación de trade-off existente entre participación y efectividad.
 
C) Vinculado con esta tendencia general y la disyuntiva señalada, se puede observar en el campo mismo de las instituciones y su reforma, que trataremos en seguida, una tendencia a privilegiar (salvo con algunas excepciones) la participación sobre la efectividad. El pensamiento reformista en América Latina parece estar impregnado aún por estrategias típicas del régimen autoritario. 

La forma de gobierno 

El presiencialismo es, por muchas razones, el sistema más conveniente para América Latina. A mi modo de ver, debe respetarse esta decisión histórica. El parlamentarismo no es una opción para Latinoamérica.
 
Hay que tomar en serio el contexto histórico y sociocultural de América Latina, la importancia que tiene la figura del presidente –el recurso político que representa en tiempos de crisis y cambio– el hecho de que a lo largo de 200 años en ningún país de la región el parlamentarismo haya podido demostrar su viabilidad y eficiencia, y la falta de patrones institucionales (partidos políticos), así como de conducta en el medio latinoamericano para que el parlamentarismo pueda funcionar bien. 
 
Quisiera añadir que no veo la utilidad de abrir una nueva ronda de debate en los términos alternativos de formas de gobierno. Considero más fructífero concentrarse en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, vinculando a este punto las reflexiones y sugerencias. No es recomendable tampoco detenerse en cuestiones conceptual-tipológicas a la hora de introducir reformas que de todos modos alterarán el carácter clásico de las relaciones entre los poderes. 
 
Así, es poco conveniente proponer reformas en términos de categorías, como es el caso del semipresidencialismo, o subcategorias de esta forma híbrida de gobierno, muy controvertida en la ciencia política.
 
Se trata de considerar elementos institucionales y/o prácticas políticas según países que puedan flexibilizar las relaciones existentes entre ambos poderes y contribuir a una mayor gobernabilidad. La modalidad más destacada es la práctica de consensuar políticas públicas entre los poderes del Estado. Es en función de esta práctica que resultaría adecuado pensar en cambios de tipo institucional o actitudinal que lo promuevan.
 
El medio más propicio para ello consiste en dotar al presidente de un apoyo firme y estable en el parlamento. Más allá de la importancia de los sistemas electorales, percibidos como los factores más efectivos para incidir en la estructura de la representación política en el parlamento, parece resultar adecuada una renovación de los sistemas presidenciales que se centre en las relaciones ejecutivo-legislativo.
 
Los propulsores del parlamentarismo han ampliado sus opciones de forma que ahora proponen también como alternativa a su primera opción el semi-presidencialismo.
 
¿Se ha enterrado así la querella entre parlamentaristas y presidencialistas? Para poder responder a esta pregunta es necesario entrar en el análisis del concepto del semi-presidencialismo, un concepto altamente controvertido en la ciencia política. 
 
El concepto semi-presidencialismo fue reintroducido por M. Duverger en 1970 para designar el sistema de gobierno francés de la Quinta República, y desde entonces ha llevado una vida conceptual bastante aventurera.
 
De acuerdo con el modelo constitucional francés, la constitución de un semi-presidencialismo tiene que contener tres elementos:
 
1) Elecciones directas del presidente
 
2) Facultades condicionadas del presidente
 
3) Dependencia del jefe de gobierno (con su gobierno) de la confianza en el parlamento.
 
Más tarde el concepto ha sido ampliado y extendido empíricamente a Austria, Islandia, Irlanda, Finlandia y Portugal, así como a la República de Weimar.
 
Según el mismo Duverger, el semi-presidencialismo puede funcionar a fi n de cuentas de tres maneras, como un sistema parlamentario, sistema presidencial, o sistema equilibrado.
 
Así lo demostraron los siete casos que estudió empíricamente: en el primer caso, el presidente, si bien dotado constitucionalmente de considerables poderes, ejerce solamente funciones representativas, es el custodio de la constitución y no participa activamente en la labor legislativa. El rol del presidente sería aquí similar al de su homólogo en un sistema parlamentario.
En el segundo caso, el presidente es muy poderoso, tanto en el ámbito ejecutivo como en el legislativo, y desempeña un rol clave en el sistema político. Su rol es muy similar al de su homólogo en el presidencialismo.
 
En el tercer caso, el presidente y el jefe de gobierno mantienen un equilibrio de poder y ambos tienen que cooperar. El politólogo alemán Winfried Steffani quiso reducir la definición del semi-presidencialismo a un solo criterio de distinción primario, a saber, la posibilidad que ostenta el parlamento de destituir al gobierno.
 
Aplicado esto, el semi-presidencialismo sería clasificable en la categoría de los sistemas parlamentarios, perdiendo de vista la doble legitimidad, del presidente y del jefe de gobierno –la de este último establecida a través de las elecciones parlamentarias– que comparte el semi-presidencialismo con el presidencialismo. Georges Vedel introdujo la idea de una alternancia entre los dos tipos clásicos, dependiendo de la configuración de las mayorías parlamentarias.
 
En caso de una homogeneidad política entre presidente y mayoría parlamentaria, el semi-presidencialismo funcionaría a la manera de un sistema presidencial y, en caso adverso, de uno parlamentario.
 
De este modo disputó la autonomía tipológica del semi-presidencialismo. J. Carey y M.S. Shugart favorecieron, en cambio, la idea de un continuum con dos polos, ocupados por el presidencialismo y el parlamentarismo, en el que el semi-presidencialismo se sitúa en el medio, con dos tipos diferenciados: el presidencial-parlamentario, más cerca del polo presidencialismo, y el parlamentario-presidencial, más cerca del parlamentarismo.
 
Giovanni Sartori, por su parte, salió en defensa de Duverger y argumentó que un continuum sólo sería posible dentro de una categoría, pero no entre dos. 
 
Sin embargo, en los estudios empíricos cuantitativos, a los cuales se hace a menudo referencia a la hora de demostrar la experiencia semipresidencialista internacional, se observa una tendencia a utilizar un concepto muy amplio en base a un solo criterio, por lo demás secundario: la elección directa del presidente.
 
Lo fatal es que este criterio provoca un aumento artificial del grupo con casos supuestamente semi-presidenciales que, sin embargo, no lo son.
 
En Europa occidental, por ejemplo, salvo el caso francés, los sistemas políticos con elección directa del presidente son casos de parlamentarismo con algunas particularidades, provenientes de la forma de elección presidencial, pero que no rompen con la lógica del poder del sistema parlamentario.
 
Así, la idea de que existen muchos casos exitosos en el mundo de sistemas semi-presidenciales es sólo un epifenómeno de una conceptualización equivocada. 
 
Contrariamente, la referencia al sistema semi-presidencial del estilo francés, propiciado por ex defensores del parlamentarismo, presenta grandes inconvenientes. Conforme a este modelo, se introduciría un primer ministro como jefe de gobierno, con legitimidad y competencias propias, respaldado por el parlamento y responsable frente a él.
 
A los propulsores de esta idea se les escapa su propia contradicción, cuando precisamente critican del presidencialismo los posibles bloqueos que puedan producirse entre el presidente y el parlamento en caso de que la mayoría parlamentaria y el presidente pertenezcan a diferentes grupos políticos, y proponen con el semi-presidencialismo un sistema de posible bloqueo dentro del propio ejecutivo, cuando el primer ministro goza de la confianza del parlamento y se opone a un presidente de partido diferente.
 
Para mantener o fortalecer la gobernabilidad democrática, es de primer orden impedir que las propuestas institucionales tengan efectos contraproducentes. 
 
En contraste con estas propuestas de alguna manera problemáticas (el parlamentarismo y el semi-presidencialismo estilo francés), mi postura es la de renovar el presidencialismo.
 
Esto implica que las posibles reformas institucionales se enmarcan dentro del modelo básico presidencialista de las formas de gobierno. En caso de introducir una modalidad de un sistema semi-presidencial, el presidente sigue siendo la fi gura de mayor gravitación política.
 
El objetivo sería flexibilizar las relaciones existentes entre los poderes ejecutivo y legislativo, medio para contribuir a una mayor gobernabilidad. La renovación puede referirse a prácticas políticas y/o reformas institucionales. La modalidad más destacada sería la práctica de consensuar políticas públicas entre ambos poderes, y en función de su materialización pensar en cambios de tipo institucional con consecuencias actitudinales que lo faciliten. 
 
El medio más propicio para esto sería proveer al presidente con un apoyo firme y mayoritario en el parlamento. Sin embargo, la capacidad de formar mayorías unicolores en el parlamento se perdió precisamente en México en el proceso mismo de la transición a la democracia.
 
Así, las propuestas más convenientes para alcanzar mayor gobernabilidad democrática preservando la estructura presidencial del sistema de gobierno, son:
 
a) La formación de coaliciones parlamentarias en apoyo a la acción de gobierno, facilitando institucionalmente la formación de alianzas electorales con vocación mayoritaria
 
b) La institucionalización de la figura del primer ministro en apoyo al presidente, primero «en su función institucional de jefe de gobierno y en sus funciones no institucionales de jefe de la legislatura y de jefe de la política interna, asumiendo, por delegación, algunas tareas correspondientes a esas funciones » (Fernández, en: Nohlen/ Fernández 1991: 144), segundo en su función de ministro de enlace con el parlamento (o ministro coordinador), asumiendo tareas de concertar políticas públicas con el parlamento, o sea, de conseguir o erigir mayorías parlamentarias ad hoc o más firmes en el tiempo.
 
Ambas propuestas no son excluyentes, sino complementarias, pueden interrelacionarse de alguna manera, de modo que una de ellas sea la condición previa de la materialización de la otra. 
 
Así, más allá de la conveniencia de diseñar reformas de la forma de gobierno dentro del molde presidencialista, conviene subrayar la importancia de factores no estrictamente constitucionales en el logro de una mayor flexibilidad y efectividad en las relaciones ejecutivo-legislativo.
 
A pesar de esta conclusión, es conveniente proponer medidas institucionales tendentes a flexibilizar las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo.
 
En última instancia, se trata de romper con la lógica de the winner takes all del presidencialismo clásico. De todos modos, no conviene desilusionarse en caso de que las reformas constitucionales no tengan lugar.
 
El continuo discurso sobre la necesidad de cambios institucionales puede conducir a cambios en las actitudes y los comportamientos informales de la clase política que finalmente sustituyen y hacen prescindibles los cambios formales. 

El sistema electoral presidencial 

En la actualidad, existe un equilibrio en la distribución cuantitativa de los diferentes tipos de sistemas electorales presidenciales en América Latina.
 
Sin embargo, hay una tendencia de reforma que se aleja del sistema de pluralidad y se acerca al sistema de mayoría absoluta (o ballotage) y al sistema de pluralidad con barrera legal (en el que se establece un mínimo de votos a alcanzar para resultar electo, pasándose de lo contrario a una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados).
 
En teoría, el sistema de pluralidad tiende a concentrar los votos en pocos candidatos. Sin embargo éste también posibilita que el candidato vencedor consiga un apoyo electoral lejano a la mayoría absoluta, lo que a menudo es percibido como una falta de legitimidad. El sistema de mayoría absoluta es el que garantiza esta legitimidad cuantitativa por el mecanismo del ballotage. 
 
Ahora bien, en cuanto al criterio de efectividad, lo importante es considerar los efectos de ambos sistemas clásicos sobre el sistema de partidos y la representación política en el parlamento. Mientras que el sistema de pluralidad tiende a la concentración, el sistema de mayoría absoluta tiende a la dispersión y fragmentación del voto en la primera vuelta.
 
Y dado que las elecciones presidenciales y parlamentarias se celebran en la mayoría de los casos en América Latina simultáneamente, el sistema electoral presidencial puede influir mucho en el grado de fragmentación en la composición partidaria del parlamento.
 
Así, la alternativa entre los sistemas clásicos corresponde -en teoría- a la alternativa entre mayor legitimidad y mayor concentración.
 
Una superación de este conflicto podría ser la separación de los dos tipos de elección, como la encontramos en la actualidad en Venezuela y hasta hace poco en Chile. 
 
Entre todas las alternativas existentes en el ámbito institucional, la opción por el sistema de pluralidad con barrera legal es la más plausible. Se ve sustentada por los datos empíricos, aunque éstos no reflejen el efecto del sistema electoral de forma aislada, ya que en la opción por una de las alternativas institucionales interviene también el sistema de partidos. 

El sistema electoral parlamentario 

La variedad de los sistemas electorales parlamentarios es grande, como lo es también la de la estructura de los sistemas de partidos en América Latina.
 
Los criterios de evaluación son principalmente tres: representación –medida por el grado de proporcionalidad entre votos y escaños–, concentración o efectividad (evaluada a través de los efectos mecánicos y psicológicos en pro de la formación de mayorías) y participación (en el sentido de un voto personal, por el cual se constituye cierta cercanía entre el votante y el elegido) (ver Nohlen, 2004).
 
A nivel de los tipos, los sistemas electorales parlamentarios en América Latina son en su gran mayoría sistemas proporcionales en distritos electorales de tamaño variable.
 
Existen sólo algunas excepciones: Chile, Ecuador, México, cada uno de estos países con un sistema diferente. Chile aplica un sistema binominal, que –aunque concentrador– no es mayoritario. Ecuador tiene un sistema mayoritario, pero en distritos plurinominales y que ofrece al elector tantos votos como escaños haya por ocupar, un sistema atomizador del sistema de partidos. México detenta un sistema segmentado, con ligeras tendencias concentradoras. Por lo demás, Bolivia y Venezuela introdujeron la representación proporcional personalizada que atiende además de a la función de representación sobre todo a la de la participación. 
 
Mi conclusión es que en términos de los criterios de evaluación, la representación está bastante bien atendida (incluso en el sistema binominal de Chile), y la participación está aún mejor atendida, de modo que resulta difícil sustentar empíricamente la acusación hecha a los sistemas electorales en América Latina como responsables de la crisis de representación o la falta de representatividad, tematizada en el discurso general. 
 
Cierto es que la efectividad del sistema electoral depende en mayor medida de factores extrínsecos a él y de factores contingentes. De este modo, los formatos de los sistemas de partidos en general no concuerdan con las expectativas teóricas sobre los efectos de los tipos de sistemas electorales, salvo por supuesto ciertas excepciones.
 
Se confirma que no existe ninguna relación lineal entre el sistema electoral, el grado de proporcionalidad y la estructura del sistema de partidos. En una perspectiva histórica, sin embargo, se puede observar que las reformas electorales en los últimos decenios tendieron a reforzar la función de representación y participación, y raras veces (como en Colombia, 2003) la de concentración o efectividad. 
 
En el ámbito de los sistemas de partidos, se observa simultáneamente en varios países una enorme pérdida de capacidad de formar mayorías parlamentarias. Basta con comparar el voto del partido más fuerte, alcanzado en la primera elección postautoritaria y en la última para darse cuenta del declive dramático de la efectividad electoral.
 
El mecanismo más apropiado para revertir esta tendencia es la introducción de barreras legales allí donde no hay ninguna barrera natural (es decir el tamaño del distrito) que impida la dispersión del voto.
 
Existe una cierta reticencia respecto a esta medida –por equivocación-. Se considera que la representación proporcional exige que los votos sean no sólo en su valor numérico iguales, sino también en su valor de logro.
 
La paradoja, sin embargo, es que en la medida en que se aumente la proporcionalidad teórica en el diseño de un sistema electoral, más se pierde efectivamente en el valor de logro equitativo por la alta dispersión de los votos, de los cuales muchos se pierden por quedar por debajo del mínimo requerido para elegir un diputado.
 
A fi n de impedir que se sobrepase esta barrera a través de la formación de alianzas electorales, sería conveniente introducir barreras legales escalonadas, que aumenten el mínimo exigido según la cantidad de partidos que integran las alianzas electorales. 
 
Más allá de esto, es muy difícil establecer una relación lineal entre un cierto formato de sistema de partidos y la gobernabilidad democrática. En la disciplina de gobierno comparado, se privilegia el bipartidismo.
 
El caso de Venezuela demuestra, que un bipartidismo casi perfecto en su manera de posibilitar la alternancia en el gobierno, erigido en base a un sistema proporcional con representación de minorías, no siempre es capaz de llevar la democracia hacia estándares económicos y sociales acordes a sus recursos y posibilidades.
 
Se pone de manifiesto asimismo la debilidad de un Estado calificado (con connotación crítica en su momento) de «partidocracia», que cae en un proceso de rápida deconstrucción. Tomando en cuenta los demás bipartidismos en América Latina (Costa Rica, Honduras y hasta hace poco Colombia), las experiencias son ambivalentes.
 
El tripartidismo en su relación positiva o negativa con la gobernabilidad, es dependiente de la capacidad coalicional de sus partidos integrantes. En Bolivia ha funcionado bien a partir de 1985, hasta que el sistema representativo sufrió la presión por parte de grupos populistas y otros ubicados fuera del arco parlamentario, operando estos últimos con métodos violentos.
 
En Uruguay, sólo recientemente se están superando las reticencias a la formación de mayorías parlamentarias en el tripartidismo.
 
En México la estructura tripartidista puede volverse muy problemática porque sin capacidad coalicional, el tripartidismo es el formato más duro y reticente a la cooperación entre el ejecutivo y el legislativo, no solamente por razones históricas contingentes, sino por razones lógicas en la medida en que cada una de las fuerzas está en condiciones de ganar las elecciones presidenciales e inducido a llevar a cabo estrategias para lograrlo.
 
Esto lleva a los partidos de oposición a evitar compromisos con el presidente de turno. En esa misma lógica, los sistemas pluripartidistas parecen más idóneos para desarrollar estrategias de cooperación.
 
Sin embargo, sus partidos integrantes demuestran generalmente un menor grado de institucionalización y a menudo carecen de vocación para gobernar o para compartir responsabilidades de gobierno. Por otra parte, el pase de diputados de un partido a otro (el transfugismo) no es un camino adecuado para el conseguir el apoyo parlamentario del presidente, además de estar muy mal connotado en la opinión pública. 
 
A manera de conclusión, repito, no existe una influencia lineal de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos políticos, ni tampoco existe una relación definida entre el formato del sistema de partidos y la gobernabilidad democrática.
 
Sólo conociendo la configuración específica de las variables en juego, se pueden formular propuestas para la reforma del sistema electoral parlamentario. Esta advertencia, este hincapié en el contexto específico nacional para cualquier consideración operativa de consultoría política, es más que sintomático para reformas institucionales en general.

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