Aportes para la construcción de una agenda de participación ciudadana en Jalisco

México no es un caso excepcional en la situación de vincular la función electoral y la educativa

Por: Tesera González Luna Corvera

Construir ciudadanía invita a pensar en los procesos colectivos que desde la sociedad se realizan para defender, ejercer, hacer valer o ampliar los derechos de los ciudadanos en su integralidad (civiles, político-electorales, culturales, sociales y económicos).

Al asociar los temas de democracia, educación y ciudadanía, categorías históricamente construidas, con el de políticas públicas, específicamente con las políticas educativas de los organismos electorales que forman parte del Estado mexicano, se configura un campo de estudio y reflexión amplio y complejo que demanda el concurso de diversas áreas de conocimiento y enfoques metodológicos para dar cuenta de un escenario de políticas y acciones múltiples y controvertidas, en el que se abre un campo de acción productivo en materia de educación para la ciudadanía.

Lo cierto es que estos conceptos (democracia, educación y ciudadanía), que tienen luz propia y se alumbran entre sí, remiten a otros conceptos, así como a diversos problemas y diagnósticos, actores e instituciones; aluden a discursos, tradiciones y mandatos; son motivo de controversias y distintas interpretaciones y posiciones; dan lugar al diseño e instrumentación de políticas de acción pública; pero, sobre todo, generan expectativas sociales y recogen aspiraciones ciudadanas.

Para nutrir la reflexión colectiva sobre la formación de los ciudadanos para el ejercicio de sus derechos y participación efectiva en la vida pública, a continuación expongo dos planteamientos relacionados con la función educativa de los organismos electorales nacionales.

LA EDUCACIÓN CÍVICA DE LOS CIUDADANOS DESDE LOS ORGANISMOS ELECTORALES

En México, por mandato constitucional, la educación cívica de los ciudadanos y futuros ciudadanos está a cargo del órgano electoral federal (el IFE) y de los institutos electorales locales.

En 1990, cuando se crea el Instituto Federal Electoral (IFE) con la función estatal de organizar las elecciones federales, se amplían sus fines para incluir los de la educación cívica, la promoción del voto y la difusión de la cultura política democrática, como actividades de naturaleza pública a ser ejercidas por el Estado.

A dos décadas de concurrencia de dos mandatos constitucionales, el electoral y el educativo, es importante –a mi modo de ver– hacer una revisión de la función educativa de los organismos electorales que permita, entre otras cosas, comprender y contextualizar los escenarios organizacionales en los que se toman decisiones de política educativa y se emprenden acciones específicas de educación para la ciudadanía.

La constitución establece que el IFE es un órgano público, autónomo y permanente del Estado Mexicano, responsable de cumplir con la función estatal de organizar las elecciones federales y, además de garantizar la distribución del poder de manera periódica, pacífica, ordenada y aceptable para todos y preservar el régimen de partidos políticos, se le asigna la gran tarea de realizar, de forma integral y directa, actividades de educación cívica dirigidas a todos los mexicanos y de promover la cultura política democrática en el país.1

Porsu parte, el Artículo 3º constitucional precisa que la concepción de democracia que debe regir las políticas educativas del Estado mexicano la considerará “no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”.

Considero que estos dos elementos normativos, la concepción de democracia como forma de vida y modo de convivencia social y el hecho de que el IFE representa el único órgano del Estado al que la Constitución confiere atribuciones en materia de educación cívica, tienen que estar presentes a la hora de pensar y debatir sobre las agendas de los organismos electorales en materia de educación y construcción de ciudadanía.

Los órganos electorales (federal y estatales) son componentes clave del sistema electoral y del sistema político mexicano. A la hora de definir agendas, establecer políticas, diseñar programas e imaginar las posibilidades de acción en el campo de la educación y la participación ciudadana, hay que tener en cuenta, también, sus rasgos distintivos: por un lado, el carácter autónomo de los organismos electorales, lo que significa que no se adscriben a ninguno de los tres poderes tradicionales del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), se ubican fuera de su estructura orgánica y no están subordinados, en el ejercicio de sus atribuciones, a ningún otro órgano o poder; por otro, su carácter ciudadano o “ciudadanización”, término que expresa el objetivo de conformar un poder electoral suficiente, independiente de la intervención gubernamental y a cargo de ciudadanos.

En 1996 se estableció un nuevo marco normativo para procurar, entre otras cosas, que la materia electoral se desarrollara sin interferencia alguna del gobierno y por encima de las disputas partidistas.

El resultado esencial de esta reforma es el de un arreglo institucional complejo, en gran parte ciudadanizado, que subraya la participación activa de los ciudadanos, no solamente en su calidad de electores y sujetos de derechos político-electorales sino a través de su intervención directa en el desarrollo, operación y vigilancia de las diversas actividades relacionadas con las distintas etapas de los procesos comiciales.

Esto quiere decir que, de manera decisiva y recurrente, la organización electoral descansa en la ciudadanía, esto es, en los ciudadanos que participan como consejeros electorales en las entidades federativas y en los distritos electorales del país, y como funcionarios de las mesas directivas de casilla el día de la jornada electoral, compartiendo temporalmente con el Consejo General, en los distintos ámbitos de competencia territorial, el carácter de autoridad electoral.

Desde el punto de vista educativo, este rasgo distintivo plantea atractivos retos a la participación de los ciudadanos y ofrece grandes oportunidades de formación ciudadana.

El surgimiento de los órganos electorales nacionales responde, en buena medida, a una tendencia internacional de las democracias modernas. Se advierte (Schedler, 2000) que en el marco de la llamada “tercera ola” de democratización política, la mayoría de las nuevas democracias cuentan con un organismo electoral independiente, así como una tendencia más general de profundizar la diferenciación funcional del Estado a través del establecimiento de nuevos organismos de control independientes y especializados.

Ahora bien, el referente sobre la evolución de las reformas electorales, el sistema electoral mexicano y los rasgos distintivos del IFE y los organismos electorales locales explica, en buena medida y según mi perspectiva, el vínculo que se establece entre la función educativa y la función electoral a través de los órganos electorales, en el caso mexicano.

Desde una concepción minimalista de la democracia y de la educación cívica, se puede pensar que el hecho de atribuir la función estatal de formar ciudadanos a los órganos encargados de organizar los procesos electorales está relacionado exclusivamente con la idea de promover el voto de manera extensa entre la población, dotando a los ciudadanos de las herramientas informativas básicas para que ejerzan su derecho al sufragio de la mejor manera posible (un voto libre, sin coacción de ningún tipo; un voto secreto y un voto razonado).

Sin embargo, esta atribución educativa, como actividad del Estado democrático, obedece a razones históricas y del contexto particular mexicano.

La creación de un órgano autónomo encargado de los comicios federales, así como el consecuente surgimiento de órganos electorales locales en cada una de las entidades del país, estuvo claramente asociado a la demanda de generar instituciones confiables, que no tuvieran nexo alguno con los poderes constituidos, particularmente con el gobierno.

Desde esta lógica y una visión maximalista de la democracia, se pensó en la enorme importancia estratégica que reviste el contar con una ciudadanía democrática y participativa, para lo cual los órganos autónomos aparecían como las instituciones ideales para emprender la tarea de formar a los ciudadanos.

México no es un caso excepcional en la situación de vincular la función electoral y la educativa. Para tener una idea general de lo que ocurre en otros países, cabe señalar que existen un total de 44 países en la región en donde las campañas de educación cívica las desarrolla el órgano electoral con facultades en el ámbito nacional.

Es el caso de América Latina, en donde en ocho países los Tribunales y Cortes responsables de organizar las elecciones tienen alguna función relacionada con la promoción del voto y educación ciudadana, en su mayoría en vínculo con los ministerios de educación; en los otros, la legislación no contempla esta función educativa para sus órganos electorales.2 Evidentemente, las atribuciones y actividades educativas y de difusión varían entre las naciones.

La tareas de educacion cívica se reproducen a través de numerosos programas y diversidad de actividades por parte de la mayoría de los órganos electorales de México.

Hasta antes de la reforma constitucional de noviembre de 2007, la cual obliga a todas las legislaturas locales a adecuar sus propias constituciones y leyes electorales a la norma constitucional, con excepción de Nayarit y Tamaulipas, todas las entidades tenían previstas en sus normas locales atribuciones en materia de educación cívica para sus organismos electorales estatales.

Sin embargo, en cinco casos los organismos electorales no contaban, hasta esa fecha, con una instancia operativa encargada de esta función educativa (Baja California Sur, Michoacán, Coahuila, Sonora y Sinaloa).

Algunas objeciones al hecho de atribuir a los organismos electorales tareas cívico-educativas, señalan que éstos sólo organizan elecciones y no han sido concebidos para hacer educación cívica, la cual se valora que, en principio, es responsabilidad de los sistemas educativos nacionales y de los partidos políticos.

Además de los costos económicos adicionales a los que tienen que hacer frente los órganos que realizan acciones de educación de los ciudadanos, se advierte que éstos se exponen a ser responsables del bajo nivel de participación ciudadana si, a pesar de motivar a los electores para que voten, la concurrencia a las urnas electorales es baja.

En contraste, los argumentos a favor de que los organismos electorales asuman tareas educativas apuntan a lo siguiente:

a) Deben contribuir a consolidar la democracia y a que los ciudadanos emitan su voto de manera informada, porque –además– no hay campañas suficientes en esta línea de acción por parte de otros actores sociales

b) Como entes neutrales pueden ofrecer una educación cívica más imparcial

c) El deber de sufragar debe responder a una formación ciudadana, más que a una obligación legal

d) La educación cívica y la participación ciudadana brindan legitimidad y transparencia a las elecciones y contribuyen para contar con ciudadanos capaces para actuar como funcionarios imparciales en las mesas de votación.

A las razones anteriores a favor de asignar funciones educativas a los organismos electorales, que en un balance pesan más que las desventajas, se pueden añadir otros tres puntos que, en principio, resultan positivos en el caso mexicano.

El primero, tiene que ver con el carácter autónomo de la autoridad electoral y sus implicaciones y potencialidades en la definición de los fines y objetivos específicos de la formación cívica de los ciudadanos para su participación en la vida política del país.

El segundo, refiere a la atención prioritaria que en la letra de la ley se da a la educación cívica y las posibilidades que esto representa para establecer políticas y emprender acciones institucionales en esta materia, así como para asumir un liderazgo que favorezca la coordinación con el sistema educativo nacional y con otros agentes educativos y actores sociales que intervienen de manera más decisiva en la educación para la ciudadanía.

El tercero, también en términos de oportunidad, consiste en el fortalecimiento de la deliberación pública en torno a la educación de los ciudadanos y futuros ciudadanos en el orden democrático, desde los órganos electorales autónomos con capacidad de convocatoria.

En la misma línea argumentativa, el hecho de que el legislador encomendara al órgano electoral la responsabilidad de formar ciudadanos aptos para vivir en democracia está animado por la idea de que, si bien las elecciones son un momento clave en la moderna democracia representativa, lo electoral no resulta suficiente para la consolidación y profundización del orden democrático.

La democracia, se vacía de significado si no cuenta con la participación libre, informada, consciente y responsable de los ciudadanos, de manera sostenida en el tiempo y en los distintos espacios de la vida pública, más allá de los ciclos electorales.

A este argumento se suma otro referido al impacto positivo que las acciones de las autoridades electorales pueden tener gracias a la estructura territorial de los organismos electorales locales y a la estructura desconcentrada del IFE, institución presente en toda la geografía electoral del país (300 distritos electorales federales y representación en todas las entidades federativas del país) con funcionarios encargados de las tareas de educación cívica de manera permanente.

No obstante los mandatos constitucionales y las ventajas antes aludidas, se observa que éstos encuentran dificultades para concretarse en el caso mexicano.

Si bien el discurso alude a un terreno fértil y a un conjunto de posibilidades para fortalecer la democracia por la vía de la educación ciudadana, la amplia facultad constitucional no se corresponde con los hechos, particularmente con las condiciones y capacidades institucionales para realizar de manera “directa” e “integral” la educación cívica.

Por otra parte, es relativamente poco el peso que tiene la función educativa en el cuerpo de la legislación. En el caso federal (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales), de un total de 394 artículos que integran la actual norma (94 más que en la ley anterior), solamente el artículo 105 hace mención expresa a la función educativa del Instituto; otros cinco (116, 121, 137, 147 y 155), que tampoco fueron modificados en la reciente reforma electoral, dan cuenta de las instancias que tienen que ver con los programas de educación cívica y capacitación electoral (dirección ejecutiva, comisión y juntas estatales y distritales); y se incorporan dos nuevos artículos relativos a la promoción del voto.3 

Se aprecia, pues, que hay una regulación exhaustiva en ciertos temas y procedimientos, mientras que en el caso de la educación cívica, la ley se limita a establecer la función genérica.4 

Ningún artículo señala el tipo de formación ciudadana esperada, los contenidos o modalidades que los programas educativos deben tener, así como tampoco determinan lineamientos de política pública educativa.

Lo único que la norma sí deja en claro es lo que corresponde a las distintas instancias de decisión y ejecución institucionales. A la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica (DECEYEC) la elaboración y propuesta de los programas de educación y capacitación a desarrollar por los órganos desconcentrados del Instituto en las 32 entidades federativas y en los 300 distritos electorales del país, así como la coordinación y vigilancia en la  instrumentación de los mismos.

En contraparte, la Comisión de Capacitación Electoral y Educación Cívica, una de las comisiones previstas en la ley como órganos auxiliares del Consejo General, tiene como función la de supervisar y vigilar las tareas de educación cívica y contribuir al desempeño de las acciones en esta materia.

A los Vocales Ejecutivos Locales y Distritales, dentro de su ámbito de competencia, les toca ejecutar los programas en esta materia y llevar a cabo en forma permanente cursos de educación cívica y capacitación electoral dirigidos a los ciudadanos residentes en cada distrito.

Con todo, dada la ley y las condiciones que la realidad impone, las instituciones electorales deben partir del hecho de que los procesos educativos más significativos de las personas transcurren en otros y distintos lugares y que existen otros actores sociales (autoridades educativas, familias, organismos de la sociedad civil, medios de comunicación social, iglesias, etcétera) que desempeñan un papel fundamental y más decisivo en la política de educación cívica del país, sobre todo los ligados al sistema educativo nacional.

De hecho, la experiencia indica que los organismos electorales necesariamente se vinculan y alían con otros organismos públicos y sociales para el logro de sus fines constitucionales.

RESIGNIFICAR LA EDUCACIÓN CIUDADANA DESDE Y EN EL CAMPO ELECTORAL. LO ELECTORAL COMO TEXTO, PRETEXTO Y CONTEXTO DE LA EDUCACIÓN PARA LA CIUDADANÍA DESDE LOS ORGANISMOS ELECTORALES

No podemos ignorar que le interés por la ciudadanía ha estado ligado al proceso de construcción de la democracia electoral y que el concepto de ciudadanía ha estado simbólicamente atado al ejercicio del sufragio y al desarrollo de la conciencia de la importancia del mismo (Olvera, 2008).

A partir de la condición procedimental o minimalista de la democracia, que otorga a uno de sus procedimientos (las elecciones) el papel preponderante y se basa en un modelo limitado de participación ciudadana que se satisface en el ejercicio electoral, es posible contar con una puerta segura y abierta para extenderla y profundizarla y, de esta manera, acceder a una democracia participativa y deliberativa.

Dicho de otro modo, fijar la atención en la democracia electoral, en el acto de votar, en la participación electoral, en los derechos político-electorales, en los electores y en los procesos electorales, significa cuidar las condiciones básicas indispensables de toda democracia para consolidar el primer escalón del orden democrático.

Esto es lo que permite, según mi perspectiva, expandir el pensamiento y la acción para entender y ampliar la democracia a otras esferas de la vida social, de manera que sea posible construir otros escalones sólidos que conduzcan a niveles superiores de una democracia sustantiva, basada en el ejercicio del conjunto de derechos ciudadanos (civiles, políticos, sociales, económicos y culturales) y en una participación ciudadana vital en la vida pública.

Cabe insistir en la imporancia del voto y de las elecciones porque, además, constituyen el elemento central de participación democrática de los ciudadanos, particularmente en nuestro país en que, para la gran mayoría de la población, representan el único instrumento de participación en el proceso político; además, a diferencia de lo que ocurre en entidades como Jalisco, hay que tener en cuenta que a nivel federal no existen en México, por ahora, otras formas de democracia directa (referéndum, plebiscito o iniciativa popular).

De ahí que resulte pertinente revalorar en sus propios méritos la educación de los ciudadanos para la participación política y para el ejercicio del derecho específico al sufragio, toda vez que los derechos políticos son derechos fundamentales y que la regulación en materia electoral incide en el ejercicio efectivo de éstos.

En este mismo orden de ideas, desde la premisa de que no puede haber sociedad democrática sin paideia democrática (Castoriadis, 2000), la misma concepción procedimental de la democracia está obligada a introducir, además de la necesidad de instituciones efectivas y compatibles con el desempeño de los procedimientos democráticos, la exigencia de individuos que hagan funcionar esos procedimientos y los defiendan.

Para que la democracia sea posible, los individuos, a quienes corresponde aplicar los procedimientos (votar, legislar, ejecutar las leyes, gobernar y deliberar), deben ser capacitados en un proceso político educativo (paideia activa), por lo que una parte importante del trabajo de la sociedad y de sus instituciones ha de dirigirse hacia la formación de individuos que se correspondan con ella.

Más aún, la paideia es una de las condiciones para la instauración de las condiciones reales que permitan a todos los ciudadanos el ejercicio efectivo de sus derechos.

En efecto, a una concepción integral de la ciudadanía corresponde una concepción integral de la democracia y, por consiguiente, de la educación cívica. No estoy entre los minimalistas, quienes defienden la idea de que la única democracia concebible es la electoral y que el voto es el principio y el fin de toda la construcción democrática; por el contrario, considero que el voto es una condición necesaria, más no suficiente, para hacer que la democracia y los derechos ciudadanos se desplieguen en toda su estatura.

Lo que resulta claro es que la misma democracia procedimental, y la participación de los ciudadanos en ella, supone la existencia previa de un piso mínimo de libertades y derechos humanos; entre otros, el derecho a estar informado sobre los asuntos públicos y la libertad para expresarse, organizarse y reunirse.

Si bien los contextos cambiantes generan nuevos problemas, también ofrecen nuevas oportunidades. De manera paradójica se advierte que, junto a los diagnósticos que informan del desencanto ciudadano hacia la política y los políticos y la insatisfacción con la democracia, que no logra responder a las expectativas de mejora de calidad de vida de la mayor parte de la población, coexiste un renovado interés por la ciudadanía, lo ciudadano, los derechos ciudadanos, las virtudes cívicas y la educación para la ciudadanía, que se pueden interpretar como una respuesta ante la conciencia de la crisis de lo público en las democracias liberales actuales. Así, encuentro que problemas presentes y proyectos de futuro conviven en el ánimo ciudadano.

En el contexto mexicano actual de procesos de democratización y circunstancias inéditas en la vida económica, política, social y cultural del país, adquiere especial relevancia el papel de las instituciones, las políticas y la educación en la transición de ciudadanías pasivas y restringidas en lo formal, a una concepción integral del ejercicio de ciudadanías plenas, actuantes y responsables. Detrás de los objetivos de construir una agenda para la participación ciudadana y educación cívica, está el deseo de recuperar la política como actividad y capacidad propia de los ciudadanos.

La democracia, como bien señala Pasquino (1999), es un régimen político exigente, que requiere de las energías de los ciudadanos para que contribuyan a su funcionamiento.

Y en la educación cívica reside, en medida significativa, la posibilidad de contar con ciudadanos que aporten al desarrollo de la democracia, capaces de intervenir e influir efectivamente en ella y con un interés sostenido por la vida pública en el curso del tiempo; pero, también, dispuestos a formular y gestionar sus demandas por los cauces institucionales y resolver conflictos en el marco del Estado de derecho.

El tema de la educación ciudadana puede generar, a mi modo de ver, una discusión renovada sobre el papel del Estado en los procesos de democratización de la sociedad. La democracia, como lo hace O´Donell (2003), debe concebirse como una permanente conquista cotidiana y como un orden perfectible a partir de la acción ciudadana.

El futuro de los países con democracia demanda esfuerzos imaginativos que permitan defender las conquistas alcanzadas sin renunciar a la expansión de sus horizontes.

La democracia es “una fuente de oportunidades para gozar de derechos y el modo en que ellos sean asegurados y ejercidos resultará decisivo para ampliar los horizontes democráticos del régimen, del estado y de la sociedad” (O´Donell, 2003, p.20).

La idea es que los derechos reconocidos en democracia protegen a los ciudadanos a la vez que le dan poder, pues ofrecen oportunidades para alcanzar nuevos derechos. Así, la misma democracia contiene las palancas que hacen posible su perfeccionamiento y profundización.

Toca, entonces, concebir la democracia como una fuente de oportunidades para gozar de derechos y ampliar los horizontes democráticos del régimen, del Estado y de la sociedad, así como asumir un concepto de ciudadanía como palanca para proyectar la democracia hacia otros ámbitos del ejercicio del poder político, más allá del régimen y de lo electoral, esto es, de la elección de gobernantes en un marco de libertades públicas. Esto hace pensar en nuevas herramientas de formación y participación que permitan una mejor aproximación de los ciudadanos con sus instituciones y una apropiación cotidiana de las oportunidades que brinda el orden democrático.

Citas
  1. Adicionalmente, derivado de la reforma electoral de 2007, el órgano electoral federal administra el tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión para los mensajes de los partidos políticos y candidatos, así como de las mismas autoridades electorales.
  2. En el primer caso están Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela; en el segundo, de países que no vinculan la función electoral con la función educativa, se encuentran Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Nicaragua, República Dominicana y Uruguay.
  3. El nuevo artículo 2, párrafo 3, del COFIPE establece que “la promoción de la participación ciudadana para el ejercicio del derecho al sufragio corresponde al Instituto Federal Electoral, a los partidos políticos y a sus candidatos. El Instituto emitirá las reglas a las que se sujetarán las campañas de promoción del voto que realicen otras organizaciones”. Derivado de éste, el artículo 50 dice que “el Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales de las entidades federativas, para la difusión de sus respectivos mensajes de comunicación social, accederán a la radio y televisión a través del tiempo de que el primero dispone en dichos medios”. Se trata, pues, de una nueva atribución del órgano electoral en materia de promoción del voto, con la que no se contaba en las elecciones federales de 2006.
  4. Para ilustrar lo poco que dice la ley electoral respecto a la educación cívica, basta comparar con lo que sí dice respecto de procedimientos especiales de las direcciones ejecutivas del Registro Federal de Electores en 32 artículos (del 171 al 202) y del Servicio Profesional Electoral en 6 artículos (del 203 al 208). Incluso, lo que se establece para la capacitación electoral es mínimo en relación con otras áreas operativas del Instituto: de los cinco artículos (239 a 244) que detallan los procedimientos para la integración de las mesas directivas de casilla, sólo el 240 alude directamente a las funciones de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica.
Bibliografía

CASTORIADIS, Cornelius (2000). Ciudadanos sin brújula, Ediciones Coyoacán, México.

O´DONELL, Guillermo, Osvaldo Iazzetta y Jorge Vargas Cullell (Comps.) (2003). Democracia, desarrollo humano y ciudadanía. Reflexiones sobre la calidad de la democracia en América Latina, Homo Sapiens Ediciones y PNUD, Argentina.

OLVERA, Alberto (2008). Ciudadanía y democracia, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática No. 27, IFE, México.

PASQUINO, Gianfranco (1999). La democracia exigente, FCE, México.

SCHEDLER, Andreas (2000). “Incertidumbre institucional e inferencias de imparcialidad: el caso del Instituto Federal Electoral”, en Política y Gobierno, Vol. VII, No. 2, México.